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Cinco años después de ser creado, el nuevo Gobierno tendrá que decidir qué hacer con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Este informe de la FIP analiza en qué punto se encuentra el PNIS y propone ajustes al Programa, señalando acciones para los primeros 100 días de la nueva administración.

De seguir con el curso de acción actual, es alto el riesgo de que la inversión del Estado —que podría superar los dos billones de pesos— no tenga un impacto real en cambiar las condiciones de los territorios en los que opera el PNIS. La nueva administración tendrá la oportunidad de corregir problemas que el Programa ha arrastrado desde su origen a través del diálogo y el tránsito hacia un enfoque territorial más eficiente e inclusivo.

¿En qué punto se encuentra el PNIS?

1. En un horizonte de diez años, el PNIS está a mitad de camino de su ejecución. Al finalizar el gobierno de Duque, la mayoría de las familias habrán recibido los $12 millones destinados a la asistencia alimentaria y tendrán proyectos de huertas caseras (enfocados en el auto-sostenimiento y la seguridad alimentaria), pero la mayoría de ellos no contarán con proyectos productivos de ciclo largo.

2. Desde el punto de vista operativo, la nueva administración recibirá un Programa que está en la fase de diseño e implementación de proyectos productivos. El Gobierno Duque se propone dejar asignaciones para desarrollar proyectos de ciclo corto para el 100% de las familias, y de ciclo largo para el 40% de ellas. Según lo reportado por el PNIS, a mayo de 2022, el programa había comprometido recursos por valor de $624.738 millones, con lo cual se contrató la operación de proyectos productivos para 49.089 familias. Esta información deberá ser corroborada en el empalme.

3. Las condiciones y supuestos bajo los cuales comenzó a operar el PNIS han cambiado. El Programa tiene importantes desacoples en sus componentes y hay pocos avances en la Reforma Rural Integral. El ritmo de implementación de los PDET y la falta de una estrategia clara de transformación territorial han dejado al PNIS sin un piso para avanzar.

4. El deterioro de las condiciones de seguridad es uno de los obstáculos principales. En 2017, cuando comenzó el Programa, la tasa de homicidios en los municipios que hacen parte del PNIS era de 56 por 100 mil habitantes. En 2018 llegó a 73, y en 2021 se encontraba en 60. Durante 2021, en el 41% de los municipios que hacen parte del Programa la tasa aumentó, destacándose los incrementos en el sur de Bolívar, Caquetá, Meta y Putumayo. Además, los líderes sociales que han impulsado el PNIS están expuestos a diferentes riesgos.

5. El enfoque individual del PNIS limita su capacidad de influir positivamente en la inclusión económica y social. El hecho de que la atención del Programa se enfoque en las familias —y no en un proceso colectivo local— generó expectativas respecto a la actividad productiva hacia la cual se dirigirían los recursos. Esto derivó en una lista dispersa, no articulada, de más de 400 líneas productivas, que impone un reto no solo en términos de la atención de los beneficiarios del Programa, sino que aleja la posibilidad de tener economías de escala, avanzar en encadenamientos productivos y fomentar iniciativas colectivas. El riesgo es que los recursos del PNIS se inviertan de manera dispersa, con poco impacto en términos de la transformación territorial.

6. El PNIS tiene dinámicas territoriales diferenciadas. El punto de partida para generar oportunidades que lleven al tránsito a la economía legal, no es el mismo. El Programa no comenzó al mismo tiempo en todos los municipios: sus avances han sido diferenciados y las condiciones en las que opera también son distintas. Comprender esta heterogeneidad es clave para pensar en lo que sigue. Además de las diferencias en términos de cobertura de los componentes del Programa, estos municipios también divergen en la situación de seguridad y el grado de influencia y consolidación de la economía cocalera. Uno de los retos del Programa será disminuir las brechas de implementación y tomar decisiones sobre las zonas que se encuentran más rezagadas en sus componentes.

7. En las Zonas de Manejo Especial (ZME) la implementación del PNIS enfrenta desafíos adicionales. El 36% de las familias vinculadas al Programa se encuentran en Zonas de Reserva Forestal (ZRF), en el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN) o en territorios colectivos de grupos étnicos. El PNIS inició su implementación sin tener en cuenta las características y restricciones de estas áreas, obligando al Programa a construir lineamientos técnicos que vale la pena capitalizar en la implementación del Programa en el nuevo Gobierno.

Para profundizar en el PNIS en ZME, consulte AQUÍ ¿Qué hacer con el PNIS en Zonas de Manejo Especial?

8. La mayoría de los recolectores que hacen parte del PNIS no han sido atendidos por el Programa. El PNIS ha enfrentado varios obstáculos para atender a los 16.855 recolectores inscritos en el Programa. El 43% ha ingresado a la ruta de intervención del Programa por medio de la cual recibirían ingresos mensuales (hasta $12 millones durante un año) a través de un contrato de prestación de servicios con organizaciones locales para realizar actividades de interés comunitario.

9. Los Acuerdos Colectivos sin vinculaciones individuales son un problema sin resolver. Durante la administración del presidente Santos, el Gobierno firmó 106 acuerdos colectivos en 98 municipios, que comprometían a 188.036 familias. De estos municipios, en 47 se ha implementado el PNIS con familias vinculadas individualmente. Eso significa que más de 90.000 familias no llegaron a la etapa de vinculación individual. La administración del presidente saliente decidió no continuar con las vinculaciones argumentando que estos acuerdos —considerados como documentos de socialización— son convenios instrumentales que no generan obligaciones legales, y señalando limitaciones presupuestales para ampliar el número de beneficiarios del PNIS. Con el cambio de presidente es posible que tomen fuerza las familias que firmaron Acuerdos Colectivos y que aún esperan vincularse al PNIS.

10. “Cumplirles a las familias” no equivale a cumplir con las metas del Programa. Bajo las condiciones actuales, hay una alta probabilidad de que esta inversión no dé los resultados esperados. Desde una mirada restrictiva, “cumplirles a las familias” significa avanzar en el componente de proyectos productivos, con la contratación de operadores que se encarguen de administrar los recursos e implementar las líneas productivas escogidas por cada núcleo familiar. Esto podría significar la entrega de insumos y la provisión de asistencia técnica sin un horizonte de sostenibilidad, lo que hace poco probable que la inversión para continuar con el Plan de Asistencia Integral (PAI) contribuya a que las veredas que conforman el PNIS puedan transitar a la economía legal o que tenga un impacto en la reducción de la pobreza y la marginalidad.

PNIS 2.0: actualización para potenciarlo como plataforma de oportunidades y lograr la transformación territorial

Entre continuar con el PNIS en su versión actual y terminar con su implementación, la FIP recomienda un camino intermedio con ajustes que no vayan en detrimento de los beneficiarios, que parta de establecer metas específicas en los territorios, a partir de un análisis de necesidades y oportunidades. El PNIS debería pasar de un programa enfocado en las familias a ser una plataforma para generar oportunidades en las áreas con presencia de cultivos ilícitos, que logre articular las diferentes acciones del Estado en las zonas donde opera. El Programa no debe continuar operando como una camisa de talla única, sino que debe adaptarse a las condiciones locales.

Esto abre la pregunta sobre cuál es la arquitectura institucional adecuada y si el Programa debería seguir siendo parte de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación o estar en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En todo caso, es importante considerar que las decisiones que se tomen respecto a la institucionalidad del PNIS se hagan de manera ordenada y eficiente, para no generar incertidumbre y aumentar los atrasos en su implementación.

Ver las 10 acciones clave de los primeros 100 días AQUÍ

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