La presencia de población campesina en 40 de las 59 áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales (SPNN), bajo un régimen jurídico que limita sus formas de vida en aras de la conservación de estos territorios, ha evidenciado la necesidad de explorar opciones para conciliar el interés general de conservar estas áreas protegidas, con la garantía de los derechos fundamentales de los campesinos. (Ver infografía)
Allí, los cultivos de coca representan el 5% del total (142.783 ha) detectado en todo el territorio nacional. Se encuentran en 12 Parques Nacionales Naturales (PNN) o Reservas Nacionales Naturales (RNN), lo que acentúa e impulsa la conflictividad social, genera deforestación y otros daños ambientales. Las cifras más recientes indican que los cultivos de coca le aportan a la deforestación total un 7,54% de manera directa y un 22,4% de manera indirecta (IDEAM, 2021).
Estos datos representan un aumento del 6% de los cultivos de coca en estas áreas protegidas, que se encuentran principalmente en tres parques y una reserva: el Catatumbo Barí, el Paramillo, el Sierra de la Macarena y la reserva Nukak. También hay un incremento de estos cultivos en las zonas adyacentes al SPNN.
El Programa Nacional Integral de Cultivos Ilícitos (PNIS), creado en el marco del Acuerdo de Paz, ha vinculado a más de 11.000 familias cultivadoras de coca en áreas ambientalmente estratégicas y a 3.819 en el SPNN, pero se ha enfrentado el enorme reto que tiene el Estado para implementar el desarrollo alternativo y la sustitución de cultivos ilícitos, precisamente por el régimen jurídico que cobija a las áreas protegidas en Colombia.
Esto ocurre porque pese a los esfuerzos políticos, técnicos, normativos y financieros que se han hecho hasta ahora, la discusión sobre la compatibilidad de la permanencia de la población campesina en áreas del SPNN no ha sido resuelta estructuralmente. Estos esfuerzos se han orientado a tres líneas: la de saneamiento y reubicación de los campesinos que habitan las áreas del SPNN, la que busca garantizar su permanencia al interior de las áreas protegidas, y una tercera que reconoce el conflicto y la tensión entre derechos constitucionalmente protegidos, por lo que propone su armonización.
Sobre la relocalización de las familias, los programas para implementar la Ley de Tierras (Ley 160 de 1994[1]) en las áreas del SPNN —lo que permitiría clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad y avanzar en la reubicación de sus habitantes—, han estado ausentes con contadas excepciones.
Es en este contexto que ha ganado fuerza que la población campesina permanezca en las áreas protegidas, aunque persistan limitaciones jurídicas. Por ello, durante la administración del gobierno de Iván Duque, una de las alternativas (incluida en la Ley 1955 de 2019 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), ha sido celebrar acuerdos de conservación con las comunidades campesinas en condiciones de vulnerabilidad que habiten, ocupen o usen las áreas protegidas para que puedan usufructuarlas a través de un aprovechamiento sostenible. (Ver infografía)
Es una contribución temporal con miras a resolver estructural y definitivamente el conflicto entre campesinos y áreas protegidas, y una ventana de oportunidad para que el PNIS pueda impulsar el proceso de sustitución de cultivos ilícitos y el tránsito a la economía legal, bajo los objetivos de conservación.
En 2021, el Programa focalizó y priorizó 832 familias con la posibilidad de adicionar a 835 nuevas familias en 2022 para que puedan desarrollar proyectos productivos bajo los lineamientos jurídicos y técnicos del sector ambiental, particularmente de Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC).
Hay que tener en cuenta que, en el contexto actual de incremento de los cultivos ilícitos en el SPNN, la sustitución de la coca enfrenta dificultades que no solo están vinculadas a las restricciones de las áreas protegidas, sino a los retrasos del PNIS, sus limitaciones presupuestales y capacidades, y al deterioro de las condiciones de seguridad, que han generado desconfianza y aumentado la incertidumbre de las comunidades hacia el Estado.
La FIP presenta en este informe un análisis de los desafíos y oportunidades de los acuerdos de conservación con las comunidades campesinas, como una alternativa —transitoria y temporal— para abordar los conflictos socioambientales y la afectación de los cultivos ilícitos en las áreas protegidas.
Nueve desafíos para avanzar
- Construir una visión institucional y definir las responsabilidades de las entidades del Estado.
- Contar con información para diseñar, implementar y monitorear los acuerdos.
- Regular los usos de la economía campesina en las áreas protegidas.
- Implementar Pagos por Servicios Ambientales (PSA) como un mecanismo de retribución en los acuerdos con las comunidades campesinas.
- Reubicar a las familias fuera de las áreas protegidas como parte de los acuerdos.
- Concretar la celebración de contratos de uso sobre predios baldíos inadjudicables.
- Aprovechar el abanico amplio de alternativas productivas sostenibles en las áreas protegidas.
- Proveer garantías de seguridad para desarrollar los acuerdos.
- Generar confianza en las instituciones del Estado y fortalecer el diálogo social.
Teniendo en cuenta estos desafíos, la FIP propone un conjunto de acciones prioritarias para desarrollar los acuerdos con comunidades campesinas en el marco de la implementación del PNIS en el SPNN, el fortalecimiento del PNNC, y garantizar su eficacia y sostenibilidad:
Acciones prioritarias para implementar el PNIS en el SPNN
1. Definir la coordinación interinstitucional entre PNNC y la ART/DSCI.
2. Obtener y sistematizar la información clave para el diseño programático de los acuerdos.
3. Definir la secuencia de intervención y las responsabilidades en el desarrollo de los acuerdos del PNIS.
4. Incorporar la implementación de alternativas productivas sostenibles identificadas en la ruta metodológica de los acuerdos con población campesina en áreas protegidas de PNNC.
5. Avanzar en acuerdos con las comunidades campesinas a través de un proceso participativo.
6. Reconstruir la confianza con las comunidades campesinas vinculadas al PNIS.
Acciones prioritarias para fortalecer el PNNC
1. Impulsar una visión unificada del Estado sobre la obligación de celebrar acuerdos con las comunidades campesinas en las áreas protegidas.
2. Actualizar los planes de manejo y de las caracterizaciones de las familias campesinas en las áreas protegidas.
3. Viabilizar las alternativas productivas sostenibles y de desarrollo local basadas en economía campesina, en los instrumentos de planeación de las áreas protegidas.
Acciones prioritarias para la sostenibilidad y eficacia de los acuerdos
1. Consolidar la información sobre alternativas productivas sostenibles.
2. Crear un sistema de información sobre el uso, la ocupación y la tenencia en el SPNN.
3. Desarrollar un sistema de monitoreo de los acuerdos a cargo de PNNC.
4. Coordinar las intervenciones de control de la deforestación para que sean compatibles con el objetivo de promocionar los acuerdos.
5. Prever los efectos colaterales, reduciendo los riesgos de promover mayor presencia de comunidades en las áreas protegidas como consecuencia de la celebración de acuerdos.
6. Trabajar con las organizaciones de la sociedad civil para potenciar los acuerdos.
Acciones a mediano plazo
1. Avanzar en la articulación institucional y garantizar la disponibilidad de recursos suficientes para implementar los acuerdos.
2. Avanzar en la reubicación de familias fuera de las áreas protegidas del SPNN.
3. Incluir el enfoque ambiental al desarrollo alternativo.
Implementar efectivamente la Política SINAP 2020-2030. Incorporar la transición alimentaria como una pieza clave de los acuerdos.
6. Delimitación espacial y de usos en las zonas adyacentes al SPNN.
7. Actualizar las categorías de uso en el SPNN.