El Código Nacional de Policía que hoy regula gran cantidad de comportamientos ciudadanos en Colombia, fue expedido en un estado de excepción ya que se promulgó mediante el Decreto 1355 de 1970 y no con una ley de la República. En esa época, la Constitución de 1886 estaba vigente y se usaba la doctrina de seguridad nacional para justificar la participación de los militares en el control social. Precisamente, el profesor Francisco Leal ha llamado la atención sobre la gran influencia de dicha doctrina en la militarización de la Policía Nacional. Un ejemplo de esa influencia es que era suficiente la orden de un funcionario de la Policía para proceder con la captura de un ciudadano, algo que se corrigió en 2007 mediante una demanda de inconstitucionalidad.
El Decreto 1355 fue concebido con la lógica de otro diseño del Estado. El anterior orden constitucional, centralista, no permitía la participación de las autoridades locales en los temas de convivencia y seguridad ciudadana. De ahí que el Código de Policía tenía un carácter nacional y no consideraba las diferencias culturales entre las regiones de Colombia.
Sin embargo, algunos comportamientos que en una región pueden ser considerados incívicos, en otra son vistos como parte de una expresión cultural. Ahí entran las conductas relacionadas con las celebraciones, algunas de las cuales pueden alterar temporalmente el orden social como es el caso de los carnavales. Por eso, un Código de Policía concebido de manera completamente centralista supone la estandarización de comportamientos en todo el territorio nacional. Sin embargo, la Constitución de 1991 permite a los gobiernos locales tener iniciativas en materia de regulación de comportamientos ciudadanos. En el caso de Bogotá, por ejemplo, en 2003 se expidió un Código de Policía mediante un acuerdo del Consejo Distrital.
También hay que señalar que en 1970 no se incluyó un mecanismo de actualización para las multas asociadas a las conductas infractoras, por lo que hoy son irrisorias. En el artículo 211 del Código de Policía se lee que es competencia del alcalde imponer multas de cien a quinientos pesos, una cifra mínima en comparación con un salario mínimo actual que sobrepasa los 600 mil pesos.
El Ministerio de Defensa acaba de radicar en el Congreso un proyecto de ley que busca actualizar ese Código de Policía y que el profesor de derecho penal de la Universidad de los Andes, Farid Benavides, invitado por la Fundación Ideas para la Paz, ha analizado. El primer punto que resalta es la relación conceptual y operacional entre convivencia y seguridad. Según Benavides, la promoción de la “convivencia” debe ser más un asunto de los gobiernos locales y, la “seguridad”, del gobierno nacional. Esta distinción es funcional con el diseño de una política criminal del orden nacional, la cual contempla la aplicación de las herramientas de control penal. Esta aplicación del Código penal y del Código de Procedimiento Penal se hace cuando las políticas públicas de prevención fracasan. En ese sentido, lo penal conserva su carácter de “ultima ratio”, es decir, se utiliza cuando los demás mecanismos de persuasión no lograron que ciertos individuos convivieran pacíficamente con sus semejantes.
Una ventaja de la propuesta de Benavides es que habría una demarcación entre instituciones responsables de la convivencia e instituciones responsables de proveer la seguridad. Entre los primeros se pueden identificar las alcaldías, los concejos municipales, la Policía, las secretarías de educación, los inspectores y los comisarios en el nivel local. Entre los segundos, la Fiscalía General de la Nación, el CTI y la Policía en el nivel nacional.
Benavides también llama la atención sobre el débil papel de la educación en la formulación de este proyecto de ley, lo cual es un indicador de que aún no hay una preocupación –siguiendo a Antanas Mockus– por alinear la moral, la cultura y la ley en torno a la convivencia ciudadana.
Para este académico, es necesario empoderar a las autoridades locales en materia de convivencia porque este es un mandato de la Constitución de 1991. La reflexión puede resumirse así: no se debe confundir la política criminal con las políticas de convivencia y seguridad ciudadana porque involucran afectaciones distintas de los derechos. La base de esta distinción es la separación jurídica entre derecho penal y derecho de policía. El problema es que en el proyecto de ley que presentó el Ministerio de Defensa para actualizar el Código, hay una grave confusión doctrinal que mezcla la concepción francesa con la concepción anglosajona sobre las funciones de la policía.
En palabras de Benavides: “En Colombia se suele confundir la tradición francesa de un derecho de policía fuertemente regulado y sometido a un estricto control judicial, con la actividad de policía de clara tradición anglosajona, en la cual la policía tiene un poder discrecional que decide qué actos llegan al sistema penal y cuáles se quedan en un mero control de policía, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana… Es importante no continuar en la confusión y manejar en instrumentos legislativos diferentes todo lo relacionado con el poder y la función de policía y en otro, la actividad de policía”.
Otro problema del proyecto es la promoción de ciertas conductas que favorecen la convivencia ciudadana. Pero no es claro que se deban promover conductas que son reguladas por normas que pertenecen a otros ámbitos, lo que hace aún más compleja la interpretación y aplicación de la ley. En el proyecto se promueven conductas favorables con el medio ambiente y la comunidad LGBTI, entre otras, pero la promoción es problemática en una sociedad en donde no hay un ideal de vida buena, es decir, no hay un modo correcto de llevar un proyecto de vida. El Estado no nos puede decir qué es aceptable, sino aquello que no podemos hacer, por eso, a lo sumo, lo que se debe hacer explícito son aquellas conductas que resultan inaceptables para la convivencia en cualquier contexto cultural.
Una revisión de los principales problemas de la propuesta sobre el Nuevo Código de Policía permite identificar las siguientes cuestiones:
Adolece de un componente de educación y prevención.
No promueve la responsabilidad de las autoridades municipales en la regulación del comportamiento ciudadano, a pesar de que anuncia el poder de policía que emana de los cuerpos legislativos territoriales.
Confunde el ámbito penal con el ámbito de la convivencia y seguridad ciudadana, por lo que hay indicios de que está inscrito en una lógica centralista. Incluso, se podría decir que no incorpora el nuevo orden constitucional. A pesar de esto, hay que resaltar que hace una distinción entre el poder de policía (el cual lo detenta el Congreso y las autoridades legislativas del orden subnacional), las funciones y las actividades de policía.
Vale la pena analizar estos problemas a la luz de la actual estructura organizacional de la Policía Nacional, porque su tamaño y número de especialidades no parece estar ajustada a los nuevos retos en materia de convivencia y seguridad ciudadana. Hay una policía judicial, una policía de carabineros y seguridad rural, una policía antinarcóticos, una policía de tránsito, una de infancia y adolescencia, etc. Adicionalmente, no hay aún una reflexión propia por parte de la Policía en relación con los problemas de convivencia y seguridad que traerá el postconflicto, y esto es algo que no se resuelve con la creación de una nueva especialidad o modalidad del servicio.
En medio de la hiperespecialización de la Policía, es claro que el servicio de vigilancia no está en el centro de las preocupaciones del Ministerio de Defensa. Un ejemplo de ello es que hoy en día los policías que salen de las escuelas, sean oficiales o suboficiales, se preparan haciendo énfasis en lo militar y menos en las dimensiones civilistas de la vida policial. ¿Acaso se ha revisado el contenido curricular de lo que enseñamos a los policías en las escuelas? Esto puede ser más importante incluso que el proyecto de ley en curso, sólo que es mucho menos mediático.
Quizás, algunos de los problemas del proyecto de ley de este nuevo Código de Policía radican en que fue elaborado por el Ministerio de Defensa. La misión de dicho ministerio no se encuentra completamente alineada con los problemas de convivencia y seguridad sino con la soberanía y la integridad territorial. La lógica militar no se ocupa de regular los comportamientos ciudadanos en el día a día. No es problema de los militares resolver la infinidad de infracciones a la convivencia y seguridad ciudadana ya que para eso está la Policía Nacional.
Tal vez por esa razón sería conveniente reflexionar sobre los aportes que podrían hacer a la elaboración de un nuevo Código de Policía el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación. La legitimidad y conveniencia de un código de convivencia y seguridad ciudadana empieza por el reconocimiento de que esta es una cuestión que no le corresponde únicamente al Ministerio de Defensa. Una gran innovación se daría cuando el proyecto de ley lo radique la cabeza de un sector afín a la convivencia. La naturaleza del Ministerio de defensa es afín a la guerra y en esas condiciones lo que se vive es el estado de excepción, algo que cayó en desuso con la Constitución de 1991, pero que aún sobrevive discretamente cuando se piensa en la convivencia.