Prólogo del Tomo IX de la colección 'Biblioteca de la Paz', que dirige Álvaro Villarraga.

Avanzar en la construcción de un país en paz es un desafío impostergable para la sociedad colombiana. Llevamos décadas acumulando las más diversas manifestaciones de violencia que han configurado, tipificado y consolidado un sinnúmero de conflictos del más diverso tipo.

A las ya históricas confrontaciones protagonizadas por los grupos guerrilleros en contra de las autoridades estatales, se han sumado en los últimos decenios los conflictos derivados de las economías ilícitas, de la usurpación de labores del Estado por grupos armados, del uso y aprovechamiento de recursos naturales y de los desequilibrios tanto económicos como sociales que se experimentan a nivel regional, por mencionar sólo algunos.

Los efectos, como resultan evidentes, han sido devastadores. Un país en situación de guerra permanente, en el que, como lo dijera Daniel Pécaut, conviven la violencia extrema y las prácticas constantes del orden institucional.

En medio de este panorama, la institucionalidad colombiana ha asumido desde diversas perspectivas el reto de construir una paz sostenible. Lo mismo ha hecho la sociedad civil colombiana, que ha reaccionado de manera muy variada a la ruta que debe seguirse a la hora de superar las confrontaciones.

Sin duda, la posición relativa que han ocupado los distintos actores sociales ha determinado en buena medida las distintas reivindicaciones. De este modo, en Colombia han surgido movimientos de paz con los énfasis más variopintos. Mientras unos han denunciado las atrocidades particulares de alguno de los actores del conflicto armado (incluyendo al Estado), otros se han centrado en los derechos de las víctimas, otros han querido construir redes de organizaciones promoviendo el imperativo de la paz, otros han defendido la necesidad de generar procesos de desarrollo regional, otros se han visto como intermediarios entre el Estado y grupos armados al margen de la ley, y otros más, se han centrado en movilizaciones masivas o en objetivos de tipo electoral.

La Fundación Ideas para la Paz se suscribe a la tesis de Villarraga en el sentido de que la importancia que tienen las iniciativas ciudadanas de paz contrasta con las dificultades para consolidar un verdadero movimiento por la paz en Colombia.

Por esta razón, uno de los elementos más destacables del texto de Villarraga es que emprende un esfuerzo, por demás complejo, para lograr una descripción detallada de buena parte de las iniciativas que constituyen el movimiento por la paz en Colombia. Además, propone categorías que permitan su interpretación, diferenciación y análisis.

Proponiendo distinciones entre expresiones de resistencia a la guerra y exigencias humanitarias, iniciativas civiles, sociales y territoriales en demanda de la paz y los DDHH, además del movimiento por la paz, Villarraga se suma a los esfuerzos de otros académicos, como Angélika Rettberg, que han propuesto divisiones temáticas a las iniciativas de paz.

Rettberg definió categorías que han tenido un uso relativamente amplio. Estas son la ampliación de la democracia, la iniciativa indígena autónoma, la resistencia al conflicto, el apoyo a la paz, desarrollo y paz y la educación para la paz. Aun así, el esfuerzo por categorizar la gran diversidad de iniciativas ciudadanas de paz en el país debería afrontar el reto de discriminar, al menos, las diversas manifestaciones de las mismas, sus propósitos y su agenda.

Sumado a este primer punto, que se propone señalar cómo las iniciativas ciudadanas de paz son tan diversas como frecuentes, y cómo el estudio de Villarraga aporta de modo significativo a este campo de estudio, el presente texto muestra, de manera muy breve, tres reflexiones complementarias y adicionales que resulta recomendable no perder de vista cuando se examinan los esfuerzos de la sociedad civil para construir un país en paz. Con ello, la Fundación Ideas para la Paz se suscribe a la tesis de Villarraga en el sentido de que la importancia que tienen las iniciativas ciudadanas de paz contrasta con las dificultades para consolidar un verdadero movimiento por la paz en Colombia.

Las tres reflexiones que proponemos tratan asuntos que no son recordados con frecuencia en el ámbito de esta discusión, pero que propician retos de interpretación, uso y valía del esfuerzo ciudadano por la paz.

1. Iniciativas ciudadanas de paz y capital social en Colombia

Sin estar libre de debate, la medición del capital social se ha convertido en una herramienta analítica que se utiliza cada vez más en el diseño de políticas públicas. Esto sucede porque el conjunto de indicadores que miden el capital social permite tener una mirada global y cuantitativa sobre los aspectos principales que determinan la participación social, la confianza y la asociatividad de los ciudadanos.

En lo que respecta al análisis de las iniciativas de paz, la referencia al capital social es clave. En efecto, resulta fundamental identificar si estos procesos ciudadanos proclives a la paz se dan en un clima de alta o baja participación, de fortaleza o debilitamiento de las organizaciones sociales y en un ambiente de gestión horizontal de los conflictos.

El último estudio nacional sobre capital social, realizado por la Fundación Restrepo Barco en 2011 , contiene datos que son, cuando menos, retadores. De acuerdo con los hallazgos de dicho estudio, sólo el 11% de la muestra nacional considera que se puede confiar en los demás (cifra que decreció desde el 2005, cuando se ubicaba en el 14%) y la percepción de corrupción se ubicó en 7.4 (en una escala de 1 a 10) con una tendencia creciente.

A esta percepción generalizada de desconfianza y corrupción se suma una baja general en los indicadores básicos del capital social frente a la medición del 2005. Para el caso de variables especialmente útiles en el examen de las iniciativas de paz, vale mencionar que ha habido caídas significativas en los temas de reciprocidad y de solidaridad, al tiempo que ha aumentado la atomización de la ciudadanía y las actitudes oportunistas.

En el caso específico de la solidaridad, el decrecimiento de los indicadores está muy vinculado con la percepción de las personas de que la sociedad y las organizaciones humanitarias y de caridad contribuyen cada vez menos a solucionar problemas (las cifras porcentuales de decrecimiento para estos dos asuntos son, respectivamente, -40% y -33%).

Se suma la caída reciente en la solidaridad horizontal y en la solución social a problemas colectivos. De acuerdo con los datos de la Fundación Restrepo Barco, los colombianos experimentan y desean cada vez más que un tercero actúe en la solución de los problemas. Pero por otro lado, se evidencia una marcada disminución del apoyo que las personas reciben de sus vecinos y de organizaciones locales. La participación cívica ha experimentado también una caída sustancial ya que cada vez menos personas realizan trabajo voluntario y pertenecen a organizaciones seculares. La caída en este tipo de participación fue del 34% entre 1997 y 2005 y de un 32% adicional entre 2005 y 2011.

Los resultados de este estudio revelan que cada vez las organizaciones agrarias y educativas, las asociaciones de campesinos y los gremios son menos robustas. A esto hay que agregarle, que el conocimiento y uso de los mecanismos de participación también han venido disminuyendo. Existen caídas significativas en participación en salud (-39%), consejos de desarrollo rural (-35%), veedurías ciudadanas, participación en educación y cabildo abierto (-33%), y consejos territoriales de planeación.

Este escenario muestra una sociedad cada vez más dispersa y desconfiada, en la que la solidaridad y la organización social han perdido vigor. Una sociedad en la que muy pocos pertenecen a organizaciones y que descree de lo que podemos hacer los unos por los otros. En este ambiente, ¿cuál es el lugar que pueden tener las iniciativas ciudadanas de paz?

Como se aclaró al principio de este documento, si bien se puede admitir que la mayoría de las expresiones por la paz defienden propósitos deseables en el marco general del debate, es fundamental aceptar que muchas de estas iniciativas no expresan intereses mayoritarios ni necesariamente compartidos por la ciudadanía y que, en cierta medida, insistir en el rol activo de la sociedad civil organizada en la consecución de la paz contiene un deseo implícito de consolidar el tejido social colombiano, en buena parte, afectado por la guerra.

En ese mismo sentido hay que reconocer las diferencias que existen, en términos de representación de intereses, de expresiones como las movilizaciones masivas (tipo Mandato Ciudadano por la Paz de 1997 y la Marcha No más FARC del 4 de febrero de 2008), la participación de notables (como los miembros reconocidos de organizaciones que ofrecen mediaciones) y el trabajo de organizaciones no gubernamentales.

Este escenario muestra una sociedad cada vez más dispersa y desconfiada, en la que la solidaridad y la organización social han perdido vigor. Una sociedad en la que muy pocos pertenecen a organizaciones y que descree de lo que podemos hacer los unos por los otros.

2. Participación y representación

Los esfuerzos ciudadanos por la paz se mueven en medio de una ambigüedad propia del diseño institucional colombiano. Esta se deriva de la combinación, no siempre virtuosa, de los mecanismos de participación ciudadana y el modelo de democracia representativa.

A la par de estructurar y defender un sistema electoral que se precia de su estabilidad, Colombia ha defendido la validez y necesidad de promover la participación ciudadana en asuntos públicos. Las referencias al preámbulo y a los primeros artículos de la Constitución, en los que se habla explícitamente del carácter participativo del Estado colombiano, ya son un lugar común a los que se suma con frecuencia la mención a las leyes de mecanismos de participación (Ley 134 de 1994, que hace poco se complementó con un proyecto de Ley aprobado en el Congreso de la República) y las distintas disposiciones jurídicas que buscan la apertura de espacios para la expresión de los intereses ciudadanos.

Pese a ello, el itinerario y avance de la participación ciudadana en nuestro país configuran una historia agridulce. Uno de los cuellos de botella consiste en que si bien se han realizado muchos esfuerzos para que los ciudadanos participen en asuntos de su interés, el efecto real que tiene esta participación sobre la toma de decisiones de las autoridades se distancia mucho de las expectativas de sus protagonistas.

Es por esta razón que las organizaciones sociales rechazan con frecuencia el carácter consultivo que tienen las instancias de participación convocadas por el Gobierno, al tiempo que se quejan de los criterios que utilizan para la invitación y conformación de las mismas. Las experiencias de los Consejos Nacional y territoriales de Planeación, de los procesos de consulta previa y de las asociaciones de usuarios de servicios de salud, muestran con énfasis esta dificultad. En buena medida, el éxito relativo que han llegado a tener los presupuestos participativos se debe a que constituyen un ejemplo que ha roto esta tendencia.

Frente a la impotencia e insatisfacción que genera en los ciudadanos una participación poco efectiva, distintas organizaciones, como Viva la Ciudadanía, han propuesto en diversas ocasiones cambiar los diseños institucionales para hacer que los conceptos de los Consejos y Comités de participación ciudadana sean vinculantes en lugar de consultivos.

Ante esta solicitud, el Gobierno, en distintos momentos (el último de los cuales tuvo lugar en medio de la discusión del nuevo estatuto de participación ciudadana) ha contrapuesto la tesis de que no se puede entregar a grupos minoritarios la decisión sobre temas de interés general. Desde esta perspectiva, equiparar el concepto de las organizaciones sociales, por más consolidadas que éstas sean, con el concepto emitido por los órganos de representación o las autoridades elegidas por medio de votación, es inviable, lo que no es otra cosa que el eterno dilema entre la participación y la representación.

Esta dificultad adquiere una especial relevancia en el ámbito de la discusión sobre la paz. Hay que afirmar que aun cuando existe un dispositivo jurídico que promueve la participación ciudadana en la materia, regulado por la Ley 434 de 1998, a saber el Consejo Nacional de Paz, éste no ha cumplido a cabalidad sus funciones ni ha sido convocado de manera permanente.

Los problemas ya expresados aquejan también a este órgano de consulta y construcción de política sobre paz del que hacen parte, por la sociedad civil, un representante designado por la Conferencia Episcopal de Colombia, otro elegido por las demás iglesias y confesiones religiosas, dos más elegidos por las confederaciones de sindicatos de trabajadores, dos en representación de los sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremian a los empresarios del sector comercial y de servicios y, dos en representación de los sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremian a los empresarios de los sectores industrial y agropecuario.

Así mismo, participan dos representantes de las organizaciones campesinas nacionales, uno elegido por las organizaciones indígenas nacionales, otro por las organizaciones nacionales de las comunidades negras, uno que representa las organizaciones de oficiales y suboficiales en retiro de la Fuerza Pública y otro más de las organizaciones cuyo objeto es la protección y defensa de los derechos de la mujer.

A la lista finalmente se suman dos representantes por las organizaciones que trabajan para el logro de la paz, dos por las organizaciones no gubernamentales que trabajan por la promoción y la defensa de los derechos humanos, dos de las universidades y establecimientos de educación superior, uno elegido por organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupan a miembros desmovilizados de movimientos guerrilleros que han suscrito acuerdos finales de paz con el Gobierno Nacional, un representante elegido por las organizaciones de desplazados por la violencia, otro más por las organizaciones que protegen y defiende los derechos del niño y un representante del sector solidario de la economía.

Así las cosas, los movimientos sociales por la paz, en uso de sus facultades y en ejercicio de los derechos de participación, han constituido una gran diversidad de escenarios, mecanismos, redes y organizaciones que pretenden, en muchos casos, representar los intereses de la ciudadanía y recoger el clamor de grupos relevantes de la población.

La alusión directa que han hecho varias de estas manifestaciones sobre su carácter popular, muestra con claridad su presunta representación por fuera del marco electoral. No obstante, algunos de estos movimientos se han convertido en interlocutores más válidos para los agentes de la Cooperación Internacional que para el mismo Gobierno, que, en ocasiones, como sucedió durante el periodo de Álvaro Uribe Vélez, cuestionó su legitimidad y se negó a vincularlos al debate sobre el curso de la paz del país.

Mientras tanto, la sociedad civil no organizada, es decir, la ciudadanía de a pie, se encuentra atrapada en medio de esa distancia que existe entre sus intereses y las reivindicaciones de las organizaciones por la paz, y la escasa credibilidad y confianza que le inspiran los representantes escogidos por votación popular, dentro de los cuales los congresistas ostentan siempre un lamentable y permanente último lugar.

En ese sentido, resulta muy significativo el hecho de que el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos haya afirmado que los eventuales acuerdos logrados en el marco de las conversaciones de La Habana con las FARC, serán refrendados por la sociedad a través de algún mecanismo de participación directa, el cual, muy probablemente, se realizará mediante voto.

3. Fin del conflicto y construcción de la paz

Las reivindicaciones de las iniciativas ciudadanas de paz han tenido estrecha relación con las decisiones gubernamentales sobre la política de paz, entendida esta, principalmente, como el conjunto de políticas orientadas a la finalización de la expresión violenta de los conflictos.

Por ese motivo, el leit motiv de buena parte del movimiento ciudadano por la paz ha sido la defensa de la salida negociada del conflicto armado y la protección de la población civil en el marco del Derecho Internacional Humanitario. Esto implica que buena parte de la energía social alrededor de la paz se ha invertido en convencer a las partes de que la mejor opción es una negociación política y en que hay que establecer canales y mediaciones para facilitarla, promoverla y protegerla.

Sin embargo, nuevamente, la condición particular del país contiene un escollo difícil de superar para las manifestaciones con este propósito, que consiste en la estrecha relación que existe entre la política de paz con este sentido y la política de defensa y seguridad de la nación.

En otras palabras, al concentrar la discusión sobre la paz en el cese del conflicto, la política de paz, que en términos conceptuales debería ser lo más incluyente posible, choca con la facultad discrecional que tiene el Gobierno pare decidir sobre su plan de guerra. Las constantes discusiones que se dieron en torno al Plan Colombia y la Política de Seguridad Democrática son una buena muestra de ello. Por un lado, el Gobierno toma decisiones de tipo militar que tienen carácter unilateral y restringido, las cuales afectan directamente las dinámicas de la confrontación y, por otra, es invitado a estructurar una política de paz con manifestaciones sociales que claman por una negociación política.

El delicado equilibrio entre estas dos obligaciones es, precisamente, el núcleo central del esfuerzo de finalización del conflicto con las FARC que ha puesto en marcha el gobierno de Juan Manuel Santos y que, a la fecha en que se escribe este texto, tiene un desenlace incierto.

Independiente de ello, lo que sí resulta necesario anotar es que aquellos esfuerzos ciudadanos de paz que se han concentrado en lo que las obras de Lederach y Galtung describen con el nombre de construcción de paz, afrontan de modo más afortunado esta dificultad. En tanto su agenda está más vinculada con la construcción de un país que controle mejor las condiciones generadoras de la pobreza y las violencias, sus intereses no chocan de modo tan abierto con el plan de guerra del Gobierno, cualquiera que sea su énfasis.

De cierto modo, en este tipo de esfuerzos ciudadanos, las reivindicaciones defendidas permiten acercarse más a la defensa de agendas de cambio sectorial que a decisiones sobre la negociación política del conflicto. Por ese mismo énfasis, este tipo de movimientos han estado más alejados de la discusión nacional de la paz y a su vez, han propiciado menos solidaridad a nivel internacional, salvo por el emblemático caso de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz. Dentro de estas experiencias se encuentra también la puesta en marcha del modelo de Desarrollo Local Integral (DIL) de la Fundación Social, el trabajo de Pastoral Social y distintas expresiones que han sido apoyadas desde los conceptos de responsabilidad social y sostenibilidad del ejercicio empresarial.

En síntesis y como complemento al valioso esfuerzo propuesto por Villarraga, puede decirse que la consolidación de un movimiento ciudadano vigoroso por la paz del país, además de coyunturas políticas favorables y de cambios en las voluntades de los agentes del conflicto requiere, cuando menos, sopesar las dificultades que implican las deficiencias de capital social en nuestro país, las contradicciones existentes entre participación ciudadana y representación política y, finalmente, un debate a fondo sobre el tránsito de una agenda de finalización del conflicto a otra de construcción de paz.