Esta columna de opinión se publicó el 5 de agosto de 2019 en La Silla Vacía

La Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas de Estados Unidos (Ondcp, por sus siglas en inglés) y el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) de Naciones Unidas, coinciden en señalar que en 2018 las hectáreas cultivas de coca en Colombia se estabilizaron.

Como se puede observar en el siguiente gráfico, si bien estas dos fuentes varían por diferencias de método y tecnología, sus tendencias en la última década han sido consistentes. Según Ondcp, las hectáreas pasaron de 209.000 a 208.000, mientras que, de acuerdo con Simci, de 171.000 a 169.000.

Al igual que sucedió cuando intentamos explicar por qué aumentaron los cultivos desde 2013, tampoco hay razones sencillas ni únicas para explicar los motivos de la estabilización. Se encuentran múltiples causas y factores que podrían haber influido, algunos vinculados con la respuesta estatal y otros con la naturaleza y características del mercado de la cocaína. Señalo aquí algunas hipótesis para comenzar la discusión.

1. El proceso de diálogo con las FARC terminó y el Estado reaccionó

Uno de los principales factores del crecimiento de los cultivos de coca a partir del 2013 fue la ausencia de una política clara para contener la producción de cocaína y evitar su incremento.

Como se puede observar en la siguiente gráfica, desde el 2013 se dio una baja notable de la aspersión área y de la erradicación manual forzada, que alcanzó su punto más bajo en 2016, año en el que, luego de la decisión del Consejo Nacional de Estupefacientes, el Estado dejó de usar la fumigación con glifosato y redujo al mínimo la labor de los escuadrones de erradicación terrestre.

Esto cambió en 2017, cuando se comenzó a implementar el Acuerdo con las FARC. La erradicación forzada aumentó de manera notable, de 17.642 hectáreas a 52.000 hectáreas.

Además, durante el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (Pnis), las familias erradicaron voluntariamente 3.163 hectáreas. En 2018, mientras que la erradicación forzada aumentó un poco más de 8.000 hectáreas, el Pnis tuvo un salto importante, llegando a un poco más de 26.000 hectáreas.

En 2018, el Simci destaca que las intervenciones realizadas directamente sobre la coca, a través de erradicación manual (forzosa o voluntaria), generaron una reducción de los cultivos de hasta el 25%. En la respuesta tardía y descoordinada del Estado se encuentra una de las explicaciones para entender por qué los cultivos no siguieron creciendo, aunque, como señala Simci, ese efecto se podría revertir si la intervención se interrumpe.

2. Mientras en algunas zonas los cultivos bajaron, en otras aumentaron, con un efecto “balance”

Lo que muestra Simci es que en 2018 nueve departamentos tuvieron un descenso (entre los que se destacan Nariño, Putumayo, Meta, Chocó y Amazonas, donde la baja fue de más de 11.000 hectáreas). Mientras tanto, se dio un incremento de 9.000 hectáreas en Norte de Santander, Bolívar y Cauca.

Si tomamos los cuatro departamentos que concentraron el 70% de los cultivos de coca en 2018, encontramos trayectorias diferenciadas: en Nariño, la tendencia al crecimiento de los cultivos de coca, que venía desde el 2013, se detuvo.

Lo que llama la atención es que, en 2018, la erradicación forzosa en este departamento bajó de alrededor de 19.000 hectáreas a 17.000. En Putumayo también hubo un descenso en 2018 jalonado por el Pnis, ya que las familias erradicaron voluntariamente más de 9.000 hectáreas, mientras que la erradicación forzada llegó a 7.300 hectáreas.

Una historia distinta la muestran Norte de Santander y Cauca, donde ni la erradicación forzada ni el Pnis han avanzado. El primer departamento concentró 33.598 hectáreas de coca, de las cuales solo el 5% fue objeto de erradicación y menos de 1.000 fueron levantadas por las familias en el marco de la sustitución. En Cauca, donde se encuentran 17.117 hectáreas de coca, el Estado erradicó forzosamente el 5% y, en el marco del PNIS, 789 hectáreas. Con estos números, no es difícil entender por qué el incremento de los cultivos de coca continuó.

Se destaca el caso del departamento de Bolívar, que pasó de tener 1.041 hectáreas de coca en 2014 a 8.614 en 2018. En este último año se reportó la erradicación de 1.541 hectáreas; sin embargo, los reportes de incautaciones y desmantelamiento de infraestructura no tuvieron incrementos. En esta zona el ELN se ha venido fortaleciendo, recuperando su presencia luego de la arremetida paramilitar y el desarmen de las FARC.

3. Se agotaron los incentivos perversos ligados a la sustitución y el Pnis despegó

Tras hacerse público el Punto 4 de los diálogos de La Habana en 2014, el mensaje que llegó a las regiones fue que las familias que tuvieran coca recibirían beneficios del Estado a cambio de erradicar sus plantaciones. La FIP pudo constatar que, en varias de sus zonas de influencia, las FARC se encargaron difundir esta información.

A partir de ese momento se generaron una serie de incentivos perversos con el agravante de que, en 2017 y durante el Pnis, el Gobierno y las FARC decidieron darle plata a las familias que se comprometieran erradicar voluntariamente.

Esto generó lo que podríamos denominar una dinámica artificial de crecimiento de los cultivos de coca, que no respondió necesariamente a una demanda específica sino a la expectativa de recibir beneficios a cambio de la erradicación. A medida que fue avanzando el Pnis, se hicieron evidentes las dificultades que tendría el Estado para cumplir los compromisos con las familias.

Además, el propio programa fue delimitando las zonas en las que iba a operar. De un universo de más de 80 municipios en donde se firmaron acuerdos colectivos, avanzó en alrededor de 50. Hay que recordar que una de las condiciones para acceder al Programa era que la siembra no se hubiera sido realizada en una fecha posterior al 10 de julio de 2016.

Los incentivos perversos generados por el Pnis fueron perdiendo fuerza en medio de los rezagos y la incertidumbre respecto al cumplimiento del Gobierno. Además, la administración del presidente Duque decidió que ya no se vincularían nuevas familias. Si bien en algunas regiones las peticiones de las comunidades para ingresar al Pnis continúan vigentes, es cada vez más extraño escuchar versiones de personas que están cultivando coca por la expectativa de la oferta estatal.

De otro lado, en 2018 el Pnis comenzó a mostrar los resultados de erradicación voluntaria, lo que contrasta con los pocos avances en la generación de condiciones para sustituir los cultivos de coca. El acumulado de hectáreas erradicadas puede observarse en esta gráfica elaborada por Unodc. El mayor crecimiento fue en el primer semestre de 2018.

4. Se sembró menos, pero se produjo más

Si bien la cifra que suele llamar la atención es la variación de las hectáreas de coca, en realidad el dato más relevante es el cambio en la producción potencial de clorhidrato de cocaína. De acuerdo con el Simci,aunque en 2018 el número total de hectáreas disminuyó, no ocurrió lo mismo con la producción, que pasó de un rango de 915-1.246 toneladas métricas en 2017, a uno de 978-1.318 toneladas métricas.

El Simci estima que el rendimiento nacional de hoja de coca fresca por hectárea aumentó de 4,7 toneladas por hectárea por año en 2014, a 5,7 en 2018, un 21% más. Se destaca que más de la mitad de los lotes tienen una edad de entre 2 y 5 años, que es el periodo donde reportan los rendimientos más altos.

El Simci observa, además, una tendencia a la sustitución de los arbustos por variedades cada vez más productivas y una mayor tecnificación de los cultivos. En otras palabras, hay mejores plantas, que rinden más, y que hacen que el cultivador aumente también sus ingresos.

Aunque, como lo menciona el Simci, los ingresos para el cultivador por la venta de hoja o su transformación en pasta o base siguen siendo bajos: $859.200 mensuales para hoja; $399.300 mensuales para pasta básica de cocaína, y $394.000 mensuales para base por hectárea cosechada.

5. El precio del oro y el dólar también se estabilizaron

Una de las explicaciones para el aumento de los cultivos de coca desde 2012 fue la baja en los precios del oro, que habría producido que mineros informales o ilegales se dedicaran a la coca. Sin embargo, en el 2017 y 2018, el precio del oro ha tenido una leve disminución, mientras que los cultivos de coca se estabilizaron. Hoy estas dos economías son complementarias en distintas zonas del país.

En cuanto al dólar, otra de las hipótesis del aumento de los cultivos de coca era el fortalecimiento del precio de esta moneda, que en 2014 valía unos $2.000, y en 2016 llegó a $3.000. Quienes respaldaban esta versión señalaban que esta situación aumentaba las ganancias de los eslabones de la cadena, con un efecto derrame en los cultivadores. Siguiendo esta versión, el hecho a destacar es que en 2017 y el 2018 el precio del dólar estuvo alto pero estable.

Llama la atención que estas dos variables, que podrían haber presionado o estimulado el aumento de los cultivos ilícitos, tuvieron un comportamiento estable, al igual que la coca.

6. En Bolivia y Perú los cultivos de coca venían en aumento

Aunque no contamos con los datos correspondientes a 2018, en Bolivia y Perú se comenzó a dar una tendencia al aumento en los cultivos de coca desde 2016.

Por esta razón, no hay que descartar que la estabilización de los cultivos de coca en Colombia tenga como una de sus explicaciones ascensos en el número de hectáreas en los países vecinos, jalonados por la demanda de los países del sur del continente y también de Europa. El famoso “efecto globo” que persigue a la política de drogas.

Si bien es apresurado hacer esta afirmación sin contar con datos para el 2018, es un llamado de atención a no perder de vista que lo que ocurre en Colombia no solo se explica por lo que haga el Estado o las organizaciones criminales, sino también por lo que sucede en el mercado internacional. Para algunos analistas como Sergio Uribe, por ejemplo, la estabilización podría estar más relacionado con un exceso de oferta mundial que con los esfuerzos del Estado para responder a los cultivos.

¿Por qué esta discusión importa para lo que viene?

Por varias razones. Una de las conclusiones del informe del Simci es que la intervención del Estado sí influye positivamente en la disminución de los cultivos de coca. El 36% de las áreas que mostraron reducción fueron intervenidas a través de erradicación forzada y voluntaria en 2018, y el 66% de las zonas intervenidas mostraron reducción.

Sin embargo, Naciones Unidas señala que, a pesar de estos impactos positivos, “se mantiene la incertidumbre con respecto a la sostenibilidad de estos”.

Este es el punto clave al tratar de responder la pregunta sobre las razones para la estabilización: si los factores que contribuyeron a detener el incremento permanecerán, o si las condiciones que permitieron el incremento de los cultivos de coca podrían volver a activarse.

El alza se produjo de manera rápida, y en ausencia de una estrategia clara del Estado. La disminución llevará tiempo, recursos y exigirá de la articulación de las instituciones y la participación de las comunidades. Y, en todo caso, si queremos que sea sostenible, pasará por el fortalecimiento de la presencia del Estado donde históricamente ha estado ausente. Ahora que se estabilizaron los cultivos de coca, la tarea pendiente continúa siendo la estabilización de los territorios y su transformación.