Esta análisis se publicó el 10 de septiembre de 2018 en Razón Pública

Lo que fue una polémica promesa de campaña hoy está cerca de hacerse realidad.

El gobierno del presidente Duque publicó el borrador de un decreto que permitiría a la Policía decomisar cualquier dosis de droga ilegal que porten los ciudadanos en las calles.

Esta medida podrá ser bien recibida por la ciudadanía, alarmada como está por la sensación de que el consumo está desbordado y de que se necesitan decisiones más severas. Pero aunque hay preocupaciones legítimas, estas se mezclan con posiciones morales, con exageraciones sobre la magnitud del problema y con la tendencia a buscar soluciones simples. Por eso han surgido varias objeciones al proyecto de decreto.

  • Por un lado se debate sobre su constitucionalidad y su respeto por las leyes de superior jerarquía.
  • Por otro lado, alarman sus posibles efectos sobre la actuación cotidiana de la Policía: no hay claridad sobre cómo se impondrán las sanciones, pues ellas quedan en gran parte a discreción de los agentes.
  • También hay dudas sobre las consecuencias que el decomiso y la destrucción de las dosis incautadas tendrían sobre la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas.

Estas dificultades se deben en mucho a la falta de claridad en los objetivos, más allá de la retórica sobre la “protección de los niños y jóvenes”. Esta es una preocupación válida, pero no es una meta clara y no atiende a una verdadera política de drogas. Más que intentar resolver el problema, parece ser una decisión para aparentar que se está actuando.

Adictos o traficantes: ¿quién decide?

El Decreto se ha presentado como un desarrollo del Código de Policía y Convivencia que comenzó a regir en 2017. El Código define el porte de sustancias prohibidas en el espacio público como un comportamiento indebido y establece una sanción administrativa: destrucción de la dosis y una multa de 196.720 pesos.

Según la ministra de Justicia, el Decreto le daría a la Policía la facultad de valorar si la dosis que porta un individuo es para uso personal o es para distribución y venta. En sus palabras: “Si la persona es adicta y lo demuestra mediante una certificación médica o el testimonio de sus familiares o profesores, se le devuelve la droga. Si no, se le decomisa y luego se destruye”.

Además, la Ministra declaró que “para demostrar que es un adicto la persona puede acudir al testimonio de sus padres. La Policía, en el proceso verbal, definirá si le cree o no”. Esto quiere decir que queda en manos de los agentes de la Policía valorar sobre criterios subjetivos cuál es el “tipo de uso” de la droga encontrada, y por tanto decidir qué sanción se impondrá.

De esta manera las personas que portan la droga caerán bajo una de dos categorías: adictos o traficantes. Quienes consumen ocasionalmente o no tienen un problema de adicción quedan en una zona gris. No es claro el tratamiento de estos casos.

Los efectos del Decreto

Para analizar los posibles impactos de esta medida es necesario acudir a la evidencia. Ella advierte sobre las consecuencias frecuentemente asociadas con el llamado enfoque punitivo que intenta modificar las conductas a través del castigo.

El Estado debe actuar, pero no sin tener en cuenta esos efectos. Aunque nunca habrá certezas sobre qué va a suceder, se necesita un balance de los costos y beneficios de las medidas que pretende poner en marcha.

Son cuatro los impactos que podría tener el decreto sobre las actuaciones de la policía y el sistema de justicia:

1. Abuso policial y estigmatización. La aplicación de las normas para combatir las drogas frecuentemente recae sobre poblaciones vulnerables, a quienes se requisa y detiene sobre la base de estereotipos. Un estudio realizado por Julieta Lemaitre y Mauricio Albarracín muestra que la aplicación de las normas de dosis personal recae especialmente sobre hombres jóvenes pobres y habitantes de calle.

Este tipo de conductas puede incluir agresiones físicas o verbales y retención de documentos por parte de los agentes. El abuso policial es un fenómeno constante en el servicio y es motivo de quejas de muchos ciudadanos. La falta de mecanismos efectivos para tramitarlas y la débil presencia de los organismos de control en los operativos permiten que muchos de estos hechos queden impunes.

2. Corrupción. La participación de los agentes policiales en las redes de distribución ha salido a la luz con la intervención de las “ollas” y los centros de expendio. Una investigación en curso de la FIP ha permitido identificar más de 200 lugares de venta y expendio de drogas en Bogotá. En el 35 por ciento de ellos se manifiesta algún tipo de corrupción policial (desde el cobro de “vacunas” hasta el control del negocio).

Esta situación advierte sobre los efectos que puede tener la aplicación del Decreto en lugares donde las unidades policiales participan directa o indirectamente en las redes de distribución. Las facultades para incautar cualquier tipo de dosis podrían ser usadas como un instrumento extorsivo y de cooptación de los mercados ilegales por parte de agentes corruptos, así sean solo unas cuantas “manzanas podridas”.

3. Sobrecargara del sistema de justicia en delitos menores. Las actuaciones sancionadas por el Código de Policía acaban a menudo siendo vistas como delitos sujetos al Código Penal. Entre más normas tengan que hacer cumplir los agentes en la calle, más saturado de delitos menores resulta el sistema de justicia. Esto ocurre en todos los eslabones de la cadena: investigación, judicialización y sanción.

Por ejemplo, en el año 2017 y con el nuevo Código de Policía, las conductas que registraron un mayor número fueron el consumo de alcohol y de sustancias psicoactivas en lugares no permitidos (21 por ciento) y el porte de armas blancas en el espacio público sin justificación (12 por ciento). Estas mismas conductas acabaron reflejándose en el sistema penitenciario, donde el 13 por ciento de los internos estaba por tráfico o porte de drogas y el 11 por ciento por tráfico de armas.

Mientras tanto el pie de fuerza policial, que ya es escaso en varias ciudades principales, acaba cargado con responsabilidades poco eficaces para reducir la criminalidad.

4. Distorsión de las metas e incentivos perversos. No es claro exactamente cómo las facultades que el Decreto entrega a la Policía mantendrán a los niños y jóvenes protegidos de los traficantes, como dan por sentado sus defensores. En cambio, se espera que la nueva norma aumente el número de incautaciones. Esto podría implicar un sistema de incentivos perversos, para que los agentes incurran en conductas indebidas buscando cumplir metas más ambiciosas.

Santiago Tobón e Isabel Gutiérrez encuentran que los indicadores de la Policía en Colombia tienden a ser progresivos. Es decir, si en el último mes una estación incautó cien kilos de marihuana, el decomiso debe ser mayor el siguiente mes. Como resultado, aumentan las posibilidades de que los agentes reciclen estupefacientes ya incautados o establezcan acuerdos con redes de distribución para asegurar la cantidad exigida.

En el caso específico del Decreto, se corre el riesgo de presionar a los eslabones más débiles y dispersos, en lugar de dar golpes mayores a las redes de distribución y expendio.

También es relevante considerar el impacto que podría tener la aplicación del Decreto en los mercados de drogas ilegales y las finanzas de las redes de distribución. Para reducir considerablemente la demanda a partir de esta medida se requeriría de un trabajo de incautación muy intenso. Aún así, los resultados dependerían del mercado particular de cada droga.

En cambio, es posible que la medida estimule la demanda de drogas por parte de usuarios y jíbaros que buscan reemplazar lo que se les ha decomisado. Esto a su vez estimularía la oferta.

Para que el remedio no sea peor que la enfermedad…

Con este Decreto, el Ejecutivo busca mostrar que está cumpliendo su promesa de campaña: la “mano dura” contra el narcotráfico. Pero es una medida aislada que no hace parte de una política integral y coherente.

Como el propio presidente Duque escribió en una columna en 2009, “la intransigente carga de radicalismo ideológico conduce a decisiones equivocadas o a la siempre desafortunada colcha de retazos”.

El Decreto debería ser reconsiderado teniendo en cuenta sus consecuencias indeseables y su escaso impacto sobre el problema que intenta resolver. Sin embargo, como es muy probable que el Ejecutivo avance con esta medida y como varias ciudades estarían interesadas en comenzar a aplicarla, proponemos las siguientes acciones para prevenir y reducir sus efectos colaterales:

  1. Establecer un protocolo público de actuación policial para la aplicación del Decreto, que permita alinear sus prácticas con los servicios sociales y de salud.
  2. Poner en marcha y fortalecer los Comités Civiles de Convivencia creados por el Código de Policía para, entre otras funciones, tramitar las quejas derivadas del servicio de Policía.
  3. Mantener vigilancia cercana sobre los mecanismos de control, especialmente por parte de las Personerías.
  4. Hacer que las Secretarías de Seguridad, de Integración Social o Bienestar y de Salud Pública lleven a cabo el seguimiento de cómo está funcionado la medida, para lo cual habría que fortalecer su capacidad técnica y operativa.
  5. Crear un servicio legal para usuarios de drogas ilegales, apoyado por los Consultorios Jurídicos.
  6. Definir indicadores de impacto orientados a mejorar las condiciones de seguridad, la protección de las poblaciones vulnerables y la garantía de los derechos de los ciudadanos.

El Estado no puede darle a la Policía toda la responsabilidad en relación con el uso problemático de drogas y la existencia y expansión de los mercados de drogas ilegales. Se necesita de una efectiva colaboración entre las distintas instituciones para enfrentar un desafío complejo, que requiere de la participación de las comunidades.