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Hace cinco meses, el Gobierno puso en marcha el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), que ya comenzó a entregar los primeros subsidios a las familias que se comprometieron a sustituir los cultivos de coca. Con el primer desembolso, se espera que las familias levanten los cultivos en aproximadamente 60 días. La meta, para lo que resta del año, es lograr disminuir 50 mil hectáreas de coca en el país.

El PNIS es la cara más visible de la implementación del Acuerdo de Paz con las FARC en muchas veredas y municipios con coca donde la intervención del Estado resultó imposible por la confrontación armada y el control de la guerrilla. En estos territorios, con el acompañamiento de las FARC, el Gobierno ha venido convocado a las comunidades y la institucionalidad local para construir acuerdos colectivos que permitan avanzar en la sustitución.

Lo anterior, en el marco de una fuerte presión internacional –especialmente de los Estados Unidos que recientemente han vuelto a exigir la fumigación– y nacional, con distintos sectores que reclaman una reducción urgente en los cultivos de coca.

Pero la demanda de soluciones inmediatas se contrapone con la necesidad de apostarle a un esfuerzo sostenido enfocado en mejorar la calidad de vida de los campesinos y el desarrollo rural, con el riesgo de que esa inmediatez termine consumiendo los recursos necesarios para implementar las medidas de largo plazo.

Para la Fundación Ideas para la Paz (FIP), la pregunta de fondo tiene que ver con la capacidad del Estado de transformar e integrar los territorios afectados por los cultivos, lo cual requiere, necesariamente, la provisión de bienes públicos. Lo anterior, sobre la base de un proceso que necesita importantes recursos, tiempo, coordinación y liderazgo político.

En este documento, titulado ¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?Principales avances, desafíos y propuestas para hacerles frente, el primero de una serie de informe trimestrales, la FIP monitorea y analiza los principales avances y dificultades del proceso de sustitución, con el fin de proveer información y recomendaciones para los actores directamente involucrados y para la ciudadanía en general. Los contenidos de este reporte se basan en el seguimiento a medios de comunicación, entrevistas a funcionarios, el análisis de los acuerdos colectivos firmados en los territorios, así como en el trabajo de campo en distintas regiones del país.

Los Acuerdos Colectivos: el punto de partida

A junio de 2017, el Gobierno ha firmado 29 Acuerdos Colectivos en 13 departamentos. Para la FIP, la principal preocupación que surge al revisarlos es el desbalance entre el compromiso y la especificidad de las asignaciones familiares, y la generalidad y falta de claridad sobre la inversión en bienes y servicios públicos, claves para la renovación territorial. Lo anterior, teniendo en cuenta las características de los municipios afectados por los cultivos: son más pobres que el resto del país (87,3 por ciento de Índice de Pobreza Multidimensional), tienen ingresos tributarios muy limitados, bajos niveles de conectividad (58 por ciento tiene conectividad deficiente) y de desarrollo institucional.

Esto se puede explicar porque el PNIS está pensando como un apoyo para la transición de los cultivadores a la legalidad, ofreciendo un “colchón de seguridad” a través de un ingreso mensual y la oferta de servicios básicos con la implementación del Plan de Acción Inmediata.

El director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, Eduardo Díaz, asegura que la cifra de familias inscritas en el PNIS podría ascender a 170.000 familias. La meta del PNIS es que, al finalizar el mes de julio, alrededor de 10.000 familias estén vinculadas formalmente al programa, con lo cual se espera avanzar en el levantamiento de casi 8.000 hectáreas de coca.

Los números del PNIS

  • De acuerdo con la información más actualizada sobre los 29 Acuerdos Colectivos que se han firmado hasta la fecha, 75.924 familias se beneficiarían del PNIS tras erradicar un total de 79.191 hectáreas[i].
  • El número de familias podría llegar a 132.774 y el de hectáreas a 118.504, siguiendo las proyecciones realizada por el Gobierno Nacional[ii].
  • Para cubrir las asignaciones por familia, el Ejecutivo necesitaría aproximadamente entre $2.5 billones (siguiendo el primer estimado) y $4.7 billones (teniendo en cuenta la segunda estimación), a lo cual deben sumarse los costos de transacción y de gestión operativa. Esta cifra no incluye las medidas pactadas en el Punto 1 de Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz.
  • Para cumplir la meta de sustituir 50 mil hectáreas de coca en 2017, el Ejecutivo deberá conseguir que cada día se erradiquen, con fines de sustitución, un promedio 330 hectáreas.

Principales desafíos para la sustitución de cultivos

  1. Pasar de un Programa centrado en asignaciones directas a las familias a una intervención basada en la provisión de bienes públicos.
  2. Mejorar la articulación del PNIS con las demás entidades vinculadas al desarrollo territorial y la política de drogas.
  3. Asegurar que los espacios participativos respondan a los intereses de las comunidades, evitando su cooptación y asegurando la transparencia.
  4. Definir claramente el papel de las FARC.
  5. Responder a las amenazas de los actores armados ilegales y proteger a las poblaciones.
  6. Coordinar la sustitución de cultivos con la estrategia de erradicación forzada.
  7. Articular las respuestas dirigidas a sustituir los cultivos con las intervenciones enfocadas en la minería ilegal.
  8. Avanzar de manera urgente en la aprobación del proyecto para el tratamiento penal diferencial para pequeños cultivadores.
  9. Incorporar la perspectiva de género al PNIS.
  10. Delimitar los criterios para la selección de los beneficiarios.
  11. Definir indicadores de “éxito” para monitorear y evaluar el PNIS.

Si el PNIS no funciona, el costo será muy alto no solo en recursos económicos sino en la relación del Estado con las comunidades que han sido afectadas por la presencia de cultivos ilícitos y grupos armados organizados.

El reto central consiste en lograr romper el divorcio entre las estrategias de seguridad y el desarrollo, poniendo en el centro a las comunidades –y su bienestar como fin último– y la urgente necesidad de restablecer su vínculo con el Estado. Aún estamos a tiempo de tomar las medidas necesarias para asegurar las transformaciones que requieren los territorios rurales afectados por el conflicto armado y los cultivos ilícitos.

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[i] Este número de familias y hectáreas no incluye 5 acuerdos sobres lo que todavía no se han establecido cifras oficiales de beneficiarios ni cultivos: Sur de Bolívar, Roberto Payán (Nariño); Regional Nariño; Sur de Córdoba; y Regional Putumayo, Piamonte (Cauca) e Ipiales (Nariño).

[ii] Se llegó a esta cifra a partir de la revisión de comunicados y notas de prensa en los cuales el gobierno hace proyecciones sobre el número de familias y hectáreas. El primer departamento sobre el que falta tener la información clara es Nariño. Hasta el momento, en ese departamento 32.140 familias se han comprometido a erradicar 41.578 hectáreas de coca a lo cual se espera sumar 18.000 familias y 18.000 hectáreas. Lo mismo ocurre para Córdoba, donde hasta la fecha se han vinculado 4.781 familias con 3.798 hectáreas, pero faltan incluir 2.850 familias y 1.312 hectáreas. Finalmente, está el departamento de Putumayo donde hasta junio, 614 familias firmaron acuerdos para eliminar 814 hectáreas de coca, pero todavía faltan 36.000 familias y 20.000 hectáreas, según las proyecciones del Gobierno Nacional. Fuentes: Presidencia de la República (2017) Organizaciones, autoridades locales y representantes de 55 mil familias cocaleras firmaron acuerdo para sustituir cultivos ilícitos. En: http://es.presidencia.gov.co/noticia/170227-Organ... Colprensa (2017) 3.700 hectáreas en el Cauca listas para sustitución de cultivos ilícitos. El País. Disponible en: http://www.elpais.com.co/colombia/3-700-hectareas...