Una idea que renace
A pocos días de expirar las facultades que le concedió el “fast track” al Presidente Santos, expidió el Decreto Ley 885 de 2017 mediante el cual se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC). Este Decreto modifica la Ley 434 de 1998, que dio vida al Consejo Nacional de Paz (CNP), dando cumplimiento a uno de los compromisos consignados en el Acuerdo de Paz del Teatro Colón.
La fusión de ambos consejos es un acierto: evita duplicar los escenarios con funciones y composición similares, y aprovecha el trabajo adelantado por el CNP desde que este se reactivó en 2014. Además, resalta la existencia de Consejos Municipales y Departamentales de Paz, creados voluntariamente por alcaldes y gobernadores de manera ininterrumpida durante los últimos 19 años.
La Ley 434 había creado el CNP como órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional, con amplia participación de representantes de la sociedad civil organizada y de funcionarios de los tres niveles de gobierno. Su misión es “propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, […] en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente”.
Ahora, el Decreto Ley añade una nueva misión, pues el nuevo Consejo estará en el corazón del desarrollo y la verificación del Acuerdo Final, convirtiéndolo en uno de los mecanismos principales para “la construcción de una paz estable y duradera”. EL CNPR tendrá la tarea especial de “generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización”.
Las funciones del Consejo
El nuevo Consejo está facultado para diseñar y ejecutar el Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización; poner en marcha programas de formación de funcionarios públicos, organizaciones y movimientos sociales en materia de cultura de paz y resolución de conflictos. Asimismo, debe crear un programa de difusión del Acuerdo Final, en todos los niveles de la educación pública y privada.
En representación de la sociedad civil, el Consejo puede ser parte de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) del Acuerdo, donde toman asiento tres delegados del gobierno nacional y tres integrantes de las FARC.
El Decreto también recoge los reclamos u observaciones de los voceros de la sociedad civil para subsanar la mayoría de las fallas que tuvo el CNP, en términos de convocatoria y de composición.
Desde la expedición de la Ley 434 (hace ya 19 años), el CNP ha sesionado oficialmente menos de 30 veces, pese a que teóricamente debe reunirse cada dos meses. Esta inoperancia o intermitencia se debe a que su convocatoria y su funcionamiento dependen de la voluntad del gobierno de turno. Por eso el nuevo Decreto establece que el nuevo Consejo:
Debe sesionar cada tres meses, pero...
Puede ser convocado ya no sólo por el Presidente de la República sino por el 40 por ciento de sus integrantes, así como por la secretaría técnica que ahora ejerce la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y un representante de la sociedad civil elegido dentro del Consejo.
Nuevas participaciones
El Comité Nacional de Paz es el órgano encargado de ejecutar las tareas que se acuerden en el seno del CNPRP y de ejercer funciones delegadas por el Presidente de la República, como:
La interlocución directa con grupos insurgentes para humanizar la guerra
La indicación de zonas prioritarias para llevar a cabo programas de inversión social, o permitir la desmovilización o reincorporación de combatientes.
El Comité estará conformado por 13 integrantes: 7 de la sociedad civil, 3 del Estado y 3 de libre escogencia –antes eran solo 7 miembros, con sólo 3 de la sociedad civil–; lo que equilibra el poder entre representantes de Estado y de la sociedad civil, que hoy constituyen la mayoría del Consejo.
La Ley 434 permitía voz y voto a 60 integrantes, 36 de ellos del poder ejecutivo, legislativo y de los órganos de control del Estado (Presidente de la República, Alto Comisionado para la Paz, ministros, gobernadores, alcaldes, senadores, concejales, y diputados), y 24 representantes de 17 sectores de la sociedad civil (iglesias, sindicatos, gremios, desmovilizados, y desplazados son algunos de ellos).
Con el Decreto Ley ahora son 106 integrantes, 70 de la sociedad civil. Desde 2014 el CNP ha conseguido 38 asientos para personas provenientes de 19 sectores diferentes: comunidad Rom, LGBTI, población en condición de discapacidad, víctimas del conflicto armado, movimiento estudiantil, jóvenes, y ambientalistas, entre otros.
Las FARC pueden hacer parte del Consejo, hay un aumento en el número de representantes de algunos sectores sociales y se convoca por la rama ejecutiva al Ministro de Educación. No obstante, el Director de Planeación Nacional y el Ministro de Justicia que antes hacían parte del Consejo, ahora se encuentran excluidos.
Las fallas
Pese a estos ajustes, que mejoran la incidencia y la periodicidad de las sesiones del Consejo, el nuevo diseño sigue presentando algunos defectos:
En primer lugar, el Decreto no modifica lo estipulado por la Ley 434 en lo que se refiere a la financiación de sus proyectos y actividades. Los recursos seguirán proviniendo del Fondo de Programas Especiales para la Paz, adscrito a la Presidencia de la República.
En segundo lugar, el Decreto no atiende la necesidad de integrar y coordinar los Consejos Municipales y Departamentales de Paz, que serán ahora las instancias territoriales encargadas de “asesorar y acompañar a las autoridades locales en la implementación en materia de reconciliación, convivencia y no estigmatización”, con el Consejo Nacional.
En el contexto de la construcción de una paz con enfoque territorial, la actuación de estos Consejos no tendría por qué ceñirse a las directrices del Comité Nacional –como ordena la Ley 434–, sino enfocarse en el diseño y ejecución de planes y proyectos desde las bases, es decir, atendiendo en primer lugar a la deliberación y consenso en instituciones locales y municipales; y luego, ocupándose de subregiones, municipios vecinos y departamentos, para una permanente retroalimentación con el nivel nacional.
Pese a que la sociedad civil es reconocida como actor válido para impulsar la creación de estas instancias, y son cada vez más los territorios que las consideran importantes, su creación en los territorios es de carácter voluntario en el Decreto Ley; creación regulada por alcaldes y gobernadores con aprobación de los concejos o asambleas respectivas.
Lo que conocemos hasta ahora
En la Fundación Ideas para la Paz hemos encontrado que existen 18 Consejos Departamentales de Paz y 222 Consejos Municipales de Paz, 45 creados entre septiembre de 2015 y hoy.
En los territorios más afectados por el conflicto armado hay un potencial mayor. Con las nuevas funciones de contribuir a la implementación y seguimiento del Acuerdo Final, probablemente van a ser constituidos muchos más Consejos donde no los hay.
Hasta el momento sabemos que en los 170 municipios que fueron definidos como prioritarios para la ejecución del Acuerdo de Paz y donde se llevarán a cabo los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), “instrumentos de reconciliación y convivencia”, existen 58 Consejos (18 creados a partir de finales de 2015), y están siendo instaurados 10 más.
El Decreto abre las puertas para constituir un espacio donde confluyan y dialoguen en un plano de igualdad muy diversos sectores sociales (por ejemplo, militares retirados e insurgentes desmovilizados; dueños de empresas y sindicalizados) con el fin de construir conjuntamente una paz sostenible.
Sin embargo, el diseño de estos Consejos sigue siendo insuficiente para garantizar el éxito. De la sociedad civil y del compromiso institucional depende que estas entidades se conviertan en herramientas prácticas para avanzar hacia la reconciliación que Colombia necesita.