Summary: "The rhetoric of peace seems to leave aside the rhetoric of the continuity of violence in times of peace. These are some of the challenges - in the short term - regarding the implementation of the Peace Accord with the FARC guerrilla".

Este análisis se publicó en la Revista Javeriana dedicada a los retos de la paz. Ed. Enero-Febrero de 2017

La implementación del acuerdo de paz con las FARC tendrá diferentes tipos de desafíos: políticos, relacionados con la estabilidad y apropiación del proceso por parte de las autoridades regionales y locales, así como con las garantías para una debida transición con el presidente que elijamos los colombianos para el período 2018-2022; institucionales, relacionados con la armonización de los entes locales, regionales y nacionales que ya existen, con los que se crearán para el posconflicto en términos de justicia, participación y desarrollo territorial, entre otros; económicos, como garantizar que la implementación tenga solvencia financiera y haya una correcta vigilancia y control social de las inversiones y los diferentes programas y proyectos; de seguridad, como reemplazar otras fuentes de autoridad y legitimidad preexistentes o llenar vacíos; y culturales, como la necesidad de que haya una progresiva transformación de las formas en las que nos relacionamos en la cotidianidad: ya no guiados por la disposición a la agresión y la estigmatización del otro, sino por el reconocimiento de aquellos que dejarán las armas y desean reconstruir sus vidas.

En otras palabras, la implementación de este y cualquier acuerdo de paz no es un asunto que solo compete a las partes que lo negociaron, sino que es un esfuerzo en varios frentes: del país, el Estado y la sociedad.

Publicación Revista Javeriana

Los desafíos también tendrán sus momentos, pues mientras que algunos se harán más evidentes en el corto plazo, otros se visibilizarán en el mediano y largo plazo. Es cierto que toda periodización es caprichosa, pero también lo es el hecho de que el acuerdo de paz establece varios plazos. De alguna manera se trata de un acuerdo que, por su diseño, se implementará en tres carriles: uno de baja velocidad, otro de media y otro de alta. Aquí me enfocaré en dos de los desafíos, cada uno con sus tiempos, pero frente a los cuales se deberá mostrar resultados en el corto plazo.

La importancia de enfatizar en el corto plazo obedece a una razón sencilla y es que, si bien ninguna implementación está exenta de contratiempos, retrasos y ajustes sobre la marcha, es importante entender que las victorias tempranas de un acuerdo de paz pueden marcar el rumbo del apoyo que reciba. A lo cual no será ajena la agenda política del país durante 2017 y 2018, años en los que la implementación será la bandera política de las diferentes campañas, para bien o para mal.

Es decir, las victorias tempranas pueden convertir la implementación en un activo de campaña o en una carga que algunos candidatos usarán para atacar a sus contrincantes o posicionar otros temas más “vendedores” o menos vergonzantes. ¿Cuáles, pues, son algunos de estos desafíos que de superarse pueden significar victorias tempranas?[1].

Crimen organizado y agendas de paz

Un primer desafío en el corto plazo –y también en el mediano y largo– tiene que ver con el crimen organizado que hoy en día se clasifica en grupos armados organizados (GAO) y grupos delincuenciales organizados (GDO). Aunque los resultados operacionales que ha mostrado el Estado colombiano en los últimos diez años son innegables, no han sido suficientes para lograr el desmonte del fenómeno. Por el contrario, este se ha fragmentado, localizado y tiene la capacidad de adaptarse e incluso de anticiparse a la acción de las autoridades. Es más, las economías criminales han madurado [2] y tienen tal capacidad de respuesta en algunas regiones del país, que muestran mayor preparación que el mismo Estado, el cual, paralelamente, ya se enfrenta al gran desafío de reemplazar las instituciones creadas por el crimen durante el desarrollo de la guerra [3].

Es importante apartarse del pensamiento según el cual uno de los desafíos durante la implementación será la ausencia de Estado, con el cual se desconocen otras formas de autoridad y poder, que con mayor o menor legitimidad se han instalado en diferentes territorios, algunos priorizados para implementar los acuerdos de paz.

Hay que cuestionar la idea misma de una visión teleológica y simplista de la implementación de los acuerdos, para preguntarnos por los poderes preexistentes que desde ya se proyectan como los competidores frontales. Entre estos, no sólo está el crimen organizado y las economías criminales; también el poder político local y las élites regionales que no necesariamente representan esferas separadas del crimen organizado, sino que muchas veces conforman una misma o guardan ciertos vasos comunicantes.

Uno de los mayores retos tiene que ver con reconocer que “crimen organizado” y “Estado” no son mundos ajenos en muchas regiones del país

Lo anterior es un reto mayor, pues significa reconocer que “crimen organizado” y “Estado” no son mundos ajenos en muchas regiones, por lo que su desmonte pasa, en gran medida, por comprender la forma en que el poder político se ha configurado de manera diferenciada y si tendrá o no un efecto directo sobre la implementación del acuerdo de paz. En algunas regiones el principal obstáculo serán las diferentes expresiones de lo que allí se conoce como Estado y sus mediadores con el centro del país, que ven en el proceso de paz no una oportunidad de desarrollo y modernización, sino una amenaza a sus estructuras de poder local.

Aunque para el Gobierno el paramilitarismo no existe, para las FARC no es un tema menor // Foto: Revista Semana

No es gratuito que el desmantelamiento de las organizaciones criminales y el esclarecimiento del fenómeno del paramilitarismo hayan sido temas que el Gobierno Nacional y las FARC discutieron a lo largo de los cuatro años que duraron las negociaciones de paz en La Habana (Cuba).

Aunque para el Gobierno el paramilitarismo no existe, para las FARC no es un tema menor. En sus declaraciones y comunicados el asunto sigue vigente, pues no se trata de reducirlo a su expresión armada, sino a la manera en que se instaló en diferentes lugares del país social, político, económico y cultural. De hecho, a lo largo de las más de 300 páginas del acuerdo de paz, quedaron consignadas numerosas menciones a “organizaciones y conductas criminales” o al “crimen organizado asociado al narcotráfico”.

Estas menciones denotan que este fenómeno se reconoce como un peligroso saboteador [4] de la implementación del acuerdo y un verdadero desafío para la paz. Y aunque se concentran en el punto sobre garantías de seguridad (punto 3.4 del Acuerdo Final), éste es, ante todo, un principio de la negociación y de la implementación. Las garantías de seguridad no son exclusivas para quienes dejen las armas. Se trata de un paquete de medidas que también incluye a las familias de los desmovilizados, a los que viven en los territorios priorizados para la implementación, y a la actividad política en cabeza de diferentes liderazgos preexistentes y aquellos que surjan del tránsito de las FARC a movimiento o partido político.

De ahí que en el acuerdo se plantee el diseño de estrategias para el esclarecimiento del fenómeno paramilitar, la prohibición del uso de las armas en la política, el desmantelamiento y desarticulación de organizaciones criminales, así como garantizar los derechos ciudadanos y políticos de los movimientos y partidos de oposición, incluyendo el que surja tras la desmovilización de la guerrilla.

Con relación al derecho a la participación política, el acuerdo reconoce que la penetración de organizaciones y conductas criminales en la política incide en la transformación del “tejido político”, porque afecta “los liderazgos democráticos locales, socava los procesos de participación, amplía el riesgo de penetración de las instituciones por las mafias, afecta la contratación pública, constriñe la deliberación democrática y conlleva a la desviación de recursos para financiar la violencia”.

Sumado a lo anterior, se prevé la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de esas organizaciones, adscrita a la jurisdicción ordinaria y a la Fiscalía General de la Nación, de un Cuerpo Élite en la Policía Nacional, y de un nuevo sistema de prevención y alerta (Sistema de Alertas Tempranas) en la Defensoría del Pueblo, para reaccionar rápidamente a las operaciones y/o actividades de estos grupos y sus conductas criminales, en coordinación con el Gobierno y la Unidad Especial de Investigación.

De lo anterior se desprende que hay un reconocimiento explícito de la manera en la que el crimen organizado y las economías criminales pueden afectar la implementación de lo acordado en fases tempranas y todo el proceso en general. El solo hecho de que en el acuerdo, en el subpunto 3.4.13 (pág. 97), se trate el sometimiento o acogimiento a la justicia de las organizaciones criminales o sucesoras del paramilitarismo mediante un proyecto de ley, quiere decir que se están teniendo en cuenta las preocupaciones sobre los riesgos que las mismas representan para la seguridad en general, así como el ejercicio de la política del nuevo movimiento que conformen las FARC, de líderes sociales y de derechos humanos y de la misma misión política de la ONU, entre otros.

El acuerdo de paz reconoce que la penetración de organizaciones y conductas criminales en la política, incide en la transformación del “tejido político”

Cabe recordar que en los últimos meses de 2016, las autodenominadas Autodefensas Gaitanistas de Colombia (ACG) o Clan del Golfo, al igual que la Oficina de Envigado, mostraron su intención de negociar, un punto intocable para el Gobierno dado que estos grupos no tienen estatus político [5]. Igualmente, en el Catatumbo, región de Norte de Santander, fronteriza con Venezuela, es común oír a sus habitantes y autoridades reclamar que mientras no se incluya en una negociación al Ejército Popular de Liberación (EPL), considerado un grupo criminal por el Estado, jamás habrá una paz completa.

Si bien estos grupos no son considerados actores políticos, una política de sometimiento podría sopesar la reducción de las penas, la imposición de unas alternativas y el aporte a la verdad (o confesión de delitos) para dilucidar la magnitud del fenómeno en términos de sus redes de corrupción (fuera y dentro del Estado) y esferas de influencia política. Se trata de diseñar una estrategia menos punitiva y más pensada en términos del desmonte del fenómeno, lo cual, sin lugar a dudas, sería una victoria temprana para el proceso de paz, que busca resolver problemas históricos y estructurales del país.

Esto no se logra de la noche a la mañana, pero es indispensable que, en el corto plazo, paralelamente a la implementación del punto 3 o de Fin del Conflicto, se logre armonizar de manera coherente a las instituciones que ya luchan contra el crimen organizado, con las que se pretenden crear. Colombia lleva décadas luchando contra el crimen organizado. Si bien se ha fragmentado, éste también ha aprendido del Estado, cayendo en un juego de espejos en los que ambos parecen moldearse mutuamente: los primeros, por medio del aprendizaje criminal y el segundo, en estrategias que han pasado del descabezamiento de sus líderes a golpear las estructuras y las economías criminales, pero sin los resultados esperados.

Así las cosas, las agendas de paz parecen ser una oportunidad para pensar y desmontar el fenómeno desde una perspectiva más integral que tenga en cuenta sus condiciones de reproducción y factores de vulnerabilidad.

Conflicto híbrido y la continuidad de viejas y nuevas vulnerabilidades

El segundo gran desafío tiene que ver con las nuevas vulnerabilidades que trae la paz. Toda acción del Estado busca resolver problemas socialmente relevantes y la consecución de la paz no es la excepción. No obstante, este anhelo también abrirá nuevos desafíos, propios de una transición incompleta, es decir, la de un país que paulatinamente desactiva su conflicto armado, pero cuyas expresiones violentas más evidentes están lejos de hacerlo.

A pesar de la progresiva desactivación del conflicto armado, continúan las disputas del territorio entre otros grupos guerrilleros y de crimen organizado // Foto: Revista Semana

No es secreto que una implementación en medio de un conflicto armado aún activo trae más preguntas que respuestas, más dudas que certidumbres: los saboteadores son más variados, no se limitan al ámbito político formal, pues persisten los armados. Tampoco se circunscriben a las fronteras nacionales. Por ejemplo, las presiones del crimen transnacional pueden afectar de manera diferencial la implementación de los acuerdos en aquellas regiones donde ejercen mayor presión para que continúen funcionando las economías criminales.

Muchas veces se considera el tránsito del conflicto al “posconflicto” como un proceso lineal, casi modélico, pero las experiencias internacionales y nacionales, al igual que el contexto actual de nuestro país, sugieren unas realidades distintas [6]. La retórica de la paz parece dejar de lado la de la continuidad de la violencia en tiempos de paz [7], y ahora el mundo político, el gobierno y la cooperación internacional parecen volcados a la primera dejando a la segunda como un secreto público, un innombrable incómodo.

No es secreto que una implementación en medio de un conflicto armado aún activo trae más preguntas que respuestas, más dudas que certidumbres

Sin embargo, hoy en día tenemos una superposición de distintas dinámicas que tienen sus propios ritmos e historia y que no precisamente se corresponden con los tiempos, plazos ni protocolos de lo acordado. Esta superposición se puede caracterizar de la siguiente manera: hay una progresiva desactivación del conflicto armado, pero al mismo tiempo continúan otros grupos guerrilleros y del crimen organizado, bajo alianzas temporales, disputas o marcos de coexistencia, de manera territorializada y fragmentada en los ámbitos regional y local. Esto es lo que propongo denominar como un conflicto o amenaza híbrida.

No es una idea nueva y hay abundante literatura que advierte sobre el nexo entre crimen y conflicto [8] y las formas en que el crimen organizado, en países en vías de democratización, se convierte en el principal factor de violencia [9].

En todo caso, esta simbiosis entre crimen y conflicto, con sus respectivas características y rasgos –territorios, actores, alianzas, recursos, historia de las respectivas organizaciones, etc.– representa un desafío y riesgo para la implementación.

Es posible que en algunas regiones de Colombia esto no afecte la implementación en sentido estricto –¿hasta qué punto la disputa entre el ELN y las ACG en el centro y sur de Chocó afectarán, por ejemplo, el desarme o la reincorporación de las FARC?–, mientras que en otras los efectos pueden ser directos –la posible lucha entre el ELN y las AGC en el Bajo Cauca antioqueño, por el control de la minería ilegal, región en la que, junto al sur de Córdoba, hay cinco zonas de concentración–.

Al mismo tiempo hay temor por la persistencia de viejas formas de violencia y por aquellas que surjan

Ante un escenario en el que el nexo entre crimen y conflicto parece dilucidarse con mayor claridad, no está de más preguntarse, entonces, por las vulnerabilidades que trae o abre la paz. Los réditos de la negociación y de los ceses unilateral y bilateral son innegables. Así lo vemos a diario en las noticias y, más importante aún, así lo expresan cientos de colombianos en las regiones más alejadas del centro que vivieron con mayor intensidad los años más duros de la guerra.

Pero al mismo tiempo hay temor por la persistencia de viejas formas de violencia y por aquellas que surjan: nuevas alianzas entre grupos guerrilleros y de crimen organizado; remanentes, disidencias y desertores de las FARC; fortalecimiento del crimen organizado en lo local; cooptación de espacios dejados por las FARC por parte de otros grupos armados; y la fuerte oferta que suponen las economías criminales para la continuidad, inicio o reencauche en carreras criminales.

Los desafíos no son menores. Algunos tomarán más tiempo en ser debidamente dimensionados. Otros, como los que he esbozado, son ampliamente conocidos. No hay respuestas fáciles, ni medidas únicas para todos los problemas, más aún cuando estos parecen actuar a una velocidad mayor que la del mismo Estado.

Lo cierto es que de mitigar o administrar debidamente los riesgos que estos desafíos representan para la implementación, el acuerdo de paz sumará puntos y ganará en términos de legitimidad y confianza por los mensajes que se enviarían: para las FARC no habrá razones para incumplir lo acordado; los partidos políticos que surjan de la transición de las FARC y otros movimientos sociales preexistentes gozarán de las condiciones mínimas de seguridad para su actividad política; los primeros puntos de la implementación, como la dejación de las armas y la fase temprana de reincorporación, se harán en medio de entornos seguros; y la sociedad en general verá que los responsables de atender estos problemas pueden hacerlo de manera articulada, mostrando resultados concretos de un proceso que me niego a pensar que, después de cuatro años de negociaciones, se va a quedar en 300 páginas.

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1. Algunas de las ideas de este análisis serán publicadas próximamente en un informe sobre crimen organizado de la Fundación Ideas para la Paz. Esbozos de las mismas ya fueron publicadas en un especial de la FIP, en julio de 2016, en el artículo: Álvarez Vanegas, E; Cajiao, A; González, P., Las diferentes caras del crimen organizado, en: http://www.ideaspaz.org/especiales/fin-conflicto/...

2. Sobre la maduración de las economías criminales, ver: Garzón, Juan Carlos; Llorente, María Victoria; Álvarez Vanegas, Eduardo; Preciado, Andrés. (2016) Economías criminales en clave de postconflicto: Tendencias actuales y propuestas para hacerles frente. Fundación Ideas para la Paz: Bogotá. También revisar: Garzón-Vergara, J.C., (2015). Avoiding the Perfect Storm: Criminal Economies, Spoilers, and the Post-Conflict Phase in Colombia. Stability: International Journal of Security and Development. 4(1), pp. 1-15.

3. Existe una creciente literatura sobre las instituciones creadas durante la guerra. Ver, por ejemplo: Arjona, Ana., (2014). Wartime Institutions. A Research Agenda. Journal of Conflict Resolution. Vol 58, Issue 8, pp. 1360 – 1389.

4. En inglés: spoiler. Ver, por ejemplo: Newman, Edward and Richmond, Oliver (2006) 'Peace building and spoilers', Conflict, Security & Development, 6: 1, pp. 101-110; Shaw, M and Kemp, W (2012). Spotting the Spoiler. A Guide to Analyzing Organized Crime in Fragile States. New York: International Peace Institute; Stedman, S (1997). Spoiler Problems in Peace Processes. International Security 22: 5–53.

5. Sobre las especificidades de estos grupos y los criterios para definirlos, ver la Directiva Permanente 015 de 2016, del Ministerio de Defensa Nacional.

6. Sobre un análisis del término “post-conflicto”, ver: Shneiderman, Sara and Snellinger, Amanda."Framing the Issues: The Politics of “Post-conflict”."Hot Spots, Cultural Anthropology website, March 24, 2014. https://culanth.org/fieldsights/500-framing-the-i...

7. Una revisión crítica sobre violencia y paz se encuentra en: Scheper-Hughes, Nancy; Bourgois, Philippe (2003). Violence in War and Peace: An Anthology. Blackwell Publishing: New York.

8. Ver De Boer, John., Bosetti, Louise (2015), The Crime-Conflict “Nexus”: State of the Evidence. United Nations University Centre for Policy Research Occasional Paper 5, July 2015.

9. Ver Kalyvas, Stathis., (2016), How Civil Wars Help Explain Organized Crime—and How They Do Not. Journal of Conflict Resolution, Vol 59, Issue 8, pp. 1517 - 1540.