Summary: What is and how does the Monitoring and Verification Mechanism, intended to garantee FARC´s ceasefire and abandonment of arms, work?

Esta columna de opinión se publicó el 24 de enero de 2017 en Open Democracy

Luego de que el Congreso de Colombia refrendó el nuevo acuerdo de paz entre el Gobierno y las FARC, surgió un debate sobre el inicio del día “D”, que marca el arranque de la implementación de lo pactado en La Habana, específicamente, lo que se refiere al desplazamiento de los guerrilleros a las 27 zonas donde se concentrarán para que dentro de un plazo de 180 días dejen las armas.

Mientras para el Gobierno, el día “D” se hacía efectivo una vez se refrendara el Acuerdo Final –lo que ocurrió el 30 de noviembre–, para la guerrilla solo se activaría cuando la Corte Constitucional aprobara el “fast track”, mecanismo legislativo que permite tramitar de manera más ágil las leyes que se necesitan para implementar el Acuerdo –lo que sucedió el 12 de diciembre–. Al final, las diferencias se zanjaron y las partes confirmaron en un comunicado conjunto que la refrendación (1 de diciembre) era el punto de partida para aplicar los cronogramas y procedimientos relacionados con el cese al fuego y la dejación de las armas.

Esta discusión tampoco fue un obstáculo para avanzar en uno de los aspectos más relevantes del proceso de paz. Se trata de la activación del Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación (MM&V) creado para facilitar y garantizar el cumplimiento del cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, así como la dejación de armas.

Del limbo a la normalidad

Cabe recordar que luego del rechazo en las urnas del primer Acuerdo de paz, el 2 de octubre, su implementación se frenó. Sin embargo, en la práctica, se siguió avanzando en la aplicación de aspectos operativos y logísticos como el cese al fuego, la pre-concentración temporal de la guerrilla en ciertos puntos, así como en el monitoreo y la verificación de estos procesos. El Gobierno, las FARC y los opositores al proceso de paz, estuvieron de acuerdo en que el MM&V debía mantenerse como garantía de seguridad y confianza mientras se llegaba a un nuevo acuerdo. De hecho, se amplió el alance del mandato de la Misión Política de la ONU, que es la que coordina el MM&V.

La refrendación vía Congreso de un nuevo Acuerdo, es la que permitió la puesta en marcha, de manera formal, del MM&V, el cual contempla 23 protocolos para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, y para la dejación de las armas. Estos, básicamente son: intercambio y flujo de información entre las partes antes y durante la ejecución de los procesos; los tiempos exactos en los que deberán llevarse a cabo; las acciones prohibidas como parte de la cesación del fuego y las hostilidades; las normas que regirán el funcionamiento de las zonas y puntos transitorios donde se efectuará todo el proceso; los esquemas de protección y seguridad que acompañarán a las partes; cuestiones logísticas; descripción detallada de cada una de las fases del desarme; y el despliegue del Mecanismo de Monitoreo y Verificación.

¿Qué es y cómo funciona?

En el informe “Monitoreo y verificación del cese al fuego y la dejación de armas: ¿qué es y qué implicaciones tiene para Colombia?", que la FIP publicó recientemente, expusimos las principales características del MM&V así:

1. Es uno de los dos sistemas de supervisión contemplados en el Acuerdo de paz y estará enfocado exclusivamente al cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, y la dejación de las armas.

2. Este mecanismo es tripartito, es decir, que está conformado por el Gobierno, las FARC y un componente internacional, representado por una Misión Política Especial de la ONU.

3. La Misión está integrada por cerca de 400 observadores internacionales principalmente de países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC): Argentina, Chile, Bolivia, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay, entre otros. Se estima que serán 40 a nivel nacional, 90 a nivel regional y 320 a nivel local, que estarán acompañados por civiles nacionales. Aunque serán observadores militares no tendrán armas ni uniformes, lo que quiere decir que la Misión tendrá una vocación exclusivamente civil.

4. El MM&V tiene tres instancias: una nacional, ocho regionales y varios equipos locales de monitoreo en las 19 zonas veredales transitorias de normalización y 7 puntos transitorios de normalización, donde se llevará a cabo la dejación de las armas durante 180 días.

5. Tendrá funciones de observación, inspección, recopilación y análisis de información sobre las 36 acciones ofensivas prohibidas, recomendación y mediación en caso de incumplimientos.

6. Se articulará con las autoridades y comunidades para obtener información, para que contribuyan con la difusión de sus informes y para que funjan como veedores de sus tareas.

¿Qué es lo bueno y lo novedoso?

Habrá una metodología diferente para el monitoreo y la verificación. Un elemento novedoso para la FIP tiene que ver con la creación de un Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación (MM&V) en el que participan el Gobierno y la guerrilla y un tercero neutral, que es la ONU. Esto lo hace diferente ya que es poco usual que se conformen este tipo de instancias y cuando ocurre casi siempre surgen de manera espontánea e informal. El hecho de que sea tripartito impide que la responsabilidad de supervisión recaiga únicamente en la parte neutral y sirve para que se fortalezca la confianza.

Se han definido unas reglas de juego claras. La FIP ha insistido en que el éxito de estos procesos depende, en gran medida, de la existencia de parámetros y lineamientos claros tanto para su diseño, implementación y evaluación, que sean vinculantes para todas las partes. Esto se cumple para el caso colombiano a través de unos protocolos operativos acordados por el gobierno y las FARC que tienen un alto nivel de detalle, lo que permitirá avanzar en el normal y expedito desarrollo del proceso. Por ejemplo, las acciones ofensivas prohibidas, el cronograma y los procedimientos para la dejación de las armas en 180 días y el manejo y flujo de información, entre otros.

La ONU es el organismo multilateral con mayor experiencia en monitoreo y verificación de acuerdos de paz. La participación de la ONU en el MM&V por medio de una Misión Política Especial en Colombia es garantía de confianza, credibilidad y legitimidad tanto para los negociadores como para la opinión pública local e internacional. Ejemplo de esto son las Misiones Políticas desplegadas para supervisar el fin del conflicto en países como Nepal, Burundi, Guinea-Bissau y Libia, entre otros.

En Colombia se desplegará una Misión Política Especial y no una Operación de Mantenimiento de Paz. Esto significa que los encargados de hacer el monitoreo y verificación del fin del conflicto serán observadores expertos en aspectos militares, pero sin armas ni uniformes. Por lo tanto, no habrá contingentes armados con “cascos azules”, los cuales generalmente se despliegan como parte de operaciones que buscan crear condiciones mínimas de seguridad para propiciar conversaciones de paz o imponer la paz por medio de la disuasión.

Esquemas efectivos de rendición de cuentas da credibilidad y transparencia al proceso. Estos esquemas son abordados de manera precisa en los 23 protocolos sobre el cese al fuego y la dejación de las armas acordados por el Gobierno y las FARC. Buscan otorgar un rol multifuncional a las autoridades y comunidades como: fuentes de información para el monitoreo del proceso, veedores del avance y cumplimiento de los objetivos, difusores de información y proponentes de ideas para el mejoramiento del proceso.

Esquemas eficaces de protección y seguridad para quienes ejecutarán el proceso será prenda de garantía para el éxito del proceso. El Gobierno y las FARC definieron unos protocolos específicos para la seguridad de los miembros del MM&V. Esto es importante ya que los integrantes de la Misión estarán desarmados y cumplirán su mandato en entornos altamente volátiles por la presencia de amenazas como la guerrilla del ELN y otros grupos armados.

Procedimientos claros para la difusión de la información. El Gobierno y las FARC fijaron una serie de protocolos sobre el intercambio y manejo de la información dentro del MM&V (Protocolo de introducción); un sistema de flujo de información a través de la realización de reportes e informes periódicos (Protocolo flujo de información del MM&V); y la instalación de una oficina de relaciones públicas y comunicaciones estratégicas que se encargará de coordinar las actividades del equipo en terreno (Protocolo de Comunicaciones Estratégicas). Esto permitirá un suministro constante de información oportuna y veraz a nivel interno y externo que ayudará a hacer seguimiento a las tares del mecanismo.

Participación equitativa de hombres y mujeres en el MM&V. Los protocolos de despliegue del MM&V contemplan la activa participación de organizaciones de mujeres como fuentes de información, observación y registro para alimentar sus procesos. Adicionalmente, para la conformación de la Misión de la ONU se dispuso la priorización en el reclutamiento de mujeres para alcanzar la meta del 20%. Esto es fundamental, teniendo en cuenta que las mujeres representan cerca del 50% de víctimas del conflicto y entre el 30 y el 40 por ciento de los combatientes de la guerrilla. En ese sentido, se podrán conocer las necesidades e intereses de este grupo poblacional para brindar un tratamiento equitativo y diferenciado.

¿A qué riesgos se enfrenta?

Presencia de otros grupos armados ilegales. Desde la FIP hemos señalado los riesgos que representan para el avance del cese al fuego con las FARC la continuidad de otros grupos armados, como el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL) en el nororiente colombiano, las diferentes expresiones de crimen organizado y, en general, las economías criminales (narcotráfico y minería ilegal).

La presencia de estos grupos donde se instalarán las zonas y puntos transitorios en las que se desplegará el mecanismo para monitorear el cese al fuego y verificar la dejación de las armas, plantea un serio desafío para las labores de monitoreo y verificación en dos sentidos: (i) podrían lanzar ataques en contra de las zonas o de los observadores en detrimento de su seguridad y del desarrollo del proceso, y (ii) podrían llevar a cabo acciones en nombre de las “FARC” con lo cual generarían tensiones y desconfianza. Una adecuada valoración de estos riesgos y el cumplimiento de los protocolos dispuestos por el Gobierno y las FARC para gestionarlos, determinará el normal avance de las tareas del mecanismo.

Recientemente se supo, por ejemplo, del traslado de la zona transitoria que se ubicaría en la vereda El Carmín (Antioquia) a la vereda La Plancha, debido a la presencia del ELN y el alto riesgo que esto representa en términos de seguridad. Otros hechos que evidencian ese riesgo ocurrieron el mismo día “D”: la activación de un artefacto explosivo instalado en un balón que le quitó la vida a una menor de edad en el Chocó, la muerte de un integrante del Ejército a manos de un francotirador en Norte de Santander, y un ataque al sistema petrolero en el departamento de Boyacá. Todos los actos fueron atribuidos al ELN.

Cabe aclarar que estos riesgos pueden variar según la región del país. Mientras en algunas zonas el principal riesgo puede ser la presencia de grupos guerrilleros como el ELN, en otras, el crimen organizado, cuyas dinámicas pueden verse acentuadas dependiendo de si hay cercanía a zonas de frontera, corredores estratégicos para los tráficos ilícitos o conflictividades sociales. Hay otros casos en los que la principal amenaza para el MM&V serán los desertores, quienes pueden ingresar a otros grupos o continuar extorsionando y amenazando a la población a título personal.

Disidencias y posibles disidencias. Uno de los factores de riesgo más crítico en el mediano y largo plazo son las disidencias de las FARC, que en su afán por sabotear el proceso porque no los beneficia, ya sea por motivos políticos o económicos, decidan emprender acciones armadas en nombre de esa organización ya sea en contra de las instituciones del Estado o de las comunidades. Así ocurrió el día en que se votó el plebiscito por la paz (2 de octubre), cuando un puesto de votación en San José del Guaviare fue atacado por la disidencia del Frente 1. Esa misma facción ha protagonizado varias acciones hostiles en municipios del departamento del Vaupés, según informó la Defensoría del Pueblo.

Esta situación pudo agravarse tras el triunfo del No en el plebiscito, que provocó desconfianza en algunos sectores de la guerrilla y también porque algunas unidades están muy involucradas con el narcotráfico, como es el caso de la Columna Móvil Daniel Aldana.

Otros factores que podrían propiciar la aparición de más disidencias tienen que ver con lo organizacional, como la presión militar del Estado que obligó a muchos frentes de las FARC a estrechar vínculos con grupos criminales para mantener su economía de guerra, o las dinámicas propias del conflicto armado, como la concentración de la oferta criminal con la que el Estado no puede competir en muchos territorios, así como la presión que ejercen estructuras del crimen transnacional. Bajo estas variables, los frentes 33, 57, 32, 48 y 30, corren un alto riesgo de convertirse en disidencias.

A esto se suman algunas deserciones que si bien no pueden ser consideradas en estricto sentido como disidencias (se requiere que sean más de cuatro personas), si podrían dar pistas sobre facciones que estarían experimentando un proceso gradual de fragmentación. Tal es el caso de cuatro combatientes del Frente 19, adscrito al Bloque Martín Caballero, que se habrían apartado de la estructura llevándose armas y dinero. Otro caso reciente es el de alias “Don Y”, quien se abría separado de la Columna Daniel Aldana junto con un número indeterminado de combatientes para seguir intimidando y amenazando a la población en el municipio de Tumaco en Nariño.

En departamentos como Nariño, Vichada y el Bajo Cauca antioqueño también se habrían registrado deserciones de integrantes de diferentes unidades de las FARC, que se estarían vinculando a nuevos grupos como el denominado “Nuevo Orden” y “El Renacer”. En Antioquia también hay reportes de desertores de los Frentes 18 y 36, que han salido de las zonas de pre-concentración debido a la lentitud con que se ha producido el proceso, para integrar grupos que delinquen en municipios cercanos.

Violación a las reglas del juego. El éxito del proceso de monitoreo y verificación dependerá en gran medida del nivel de compromiso de las partes para acogerse a los lineamientos y parámetros bajo los cuales se regirá. Dado que ya se fijaron unos procedimientos y protocolos exhaustivos, el reto será que todas las partes involucradas interioricen lo pactado y lo respeten para evitar que se generen traumatismos que puedan retrasar el proceso. De lo contrario se presentarán incidentes como el del sur de Bolívar en el que murieron dos presuntos guerrilleros y que según el MM&V constituyó una violación tanto del Gobierno como de las FARC, de los protocolos establecidos para el cese al fuego. Si bien esto pasó en medio de la renegociación un nuevo Acuerdo de paz, dependerá de la eficacia con que actué el MM&V que este tipo de sucesos no comprometan el desarrollo del proceso.

Articulación entre la Misión y el Equipo País de la ONU. El trabajo de la Misión Política Especial de la ONU puede complementar y reforzar siempre y cuando se logre una efectiva articulación interagencial de la Misión con las oficinas que hacen parte del Equipo País, es decir, las entidades que forman parte del sistema de la ONU y que están presentes en Colombia. El reto es que esto pueda consolidarse para aprovechar al máximo la experiencia, capacidad instalada y conocimiento del contexto colombiano de las distintas agencias que han hecho presencia durante el conflicto.

Relacionamiento del MM&V con grupos étnicos y comunidades indígenas. Según lo acordado, habrá articulación constante y efectiva del MM&V con los diferentes actores presentes en los territorios. Este proceso plantea un serio desafío, especialmente en el caso de las comunidades étnicas y pueblos indígenas, teniendo en cuenta que la implementación de los acuerdos deberá enmarcarse en el respeto al derecho a la consulta previa que asiste a estas comunidades. Ya han surgido voces de rechazo a la presencia de la Misión, como es el caso de la comunidad de los Yukpas, en el municipio de La Paz, Cesar, donde se instalará una de las zonas de concentración de la guerrilla.

El correcto aprovechamiento de las oportunidades que brinda un acuerdo de paz bien estructurado en materia de supervisión del fin del conflicto, y la eficiente gestión de los diferentes retos y riesgos que plantea el contexto en el que se implementará, determinará su éxito. Por ahora, existe la confianza de que hay suficiente voluntad política del Gobierno y las FARC, así como apoyo de la sociedad para ayudar en el proceso, y que el MM&V tiene las capacidades de ser eficaz en sus tareas.