Este artículo se publicó en Open Democracy el 18 de noviembre de 2016.

Escenario 1: Refrendación popular

  • Otro plebiscito

Una de las alternativas que se han planteado como camino para refrendar el nuevo Acuerdo –y que está incluida en él–, es realizar un nuevo plebiscito. Quienes la promueven se basan en la sentencia C-379 de la Corte Constitucional, la cual dice que ante la negativa del pueblo en el primer plebiscito, el Presidente puede renegociar uno nuevo (ya ocurrió) y volverlo a someter a consideración.

La principal ventaja de este mecanismo es que legitimaría el nuevo texto que pactaron el Gobierno y las FARC, por medio del pronunciamiento de los colombianos en las urnas, esta vez frente a un pacto amplio que en principio incorpora el sentir de todos los colombianos, incluidos los que rechazaron la versión anterior. Sin embargo, tiene la gran desventaja, en la práctica, que su trámite y preparación tomaría al menos cuatro meses, lo cual es inconveniente en medio de un contexto de gran incertidumbre. Adicionalmente, supone un alto riesgo (frente al resultado) que el Gobierno no estaría dispuesto a correr.

  • Cabildos abiertos

Esta opción, que han contemplado varios sectores, incluido el Gobierno, plantea la posibilidad de que los ciudadanos tengan participación directa en la revisión y discusión de los compromisos pactados en el nuevo Acuerdo, a través de los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales. Así lo dispone el mismo Acuerdo en el subpunto 6.6. La ventaja de este mecanismo es que, según lo han advertido académicos como Eduardo Cifuentes y Rodrigo Uprimny, permitiría acercar la ciudadanía a las autoridades locales en torno a la construcción de paz y además, articular la propuesta informal con la participación formal en los territorios. En palabras del exministro de justicia, Yesid Reyes, es “una forma de que los ciudadanos se manifiesten mediante discusión y votación de los Acuerdos”.

Sin embargo, no es tan claro cómo una instancia de deliberación podría ayudar a ratificar algo que no es susceptible de ajustes, porque según el Gobierno y las FARC, este nuevo Acuerdo es definitivo. Así las cosas, los cabildos no parecen viables como figura para refrendar, pero sí una alternativa para la implementación. Con todo y eso, resulta inconveniente en términos prácticos ya que para su convocatoria y realización se requiere la recolección de 5.000 firmas del censo nacional electoral. A esto se suma, como lo hemos planteado desde la FIP, que este mecanismo se presta para abordar amplias agendas de temas cuyas discusiones pueden ser interminables y se corre el riesgo de que el proceso sea cooptado por líderes regionales tradicionales, lo que puede desembocar en prácticas clientelares.

  • Otros mecanismos

1. Asamblea Nacional Constituyente: Es un mecanismo que las FARC y algunos sectores de la oposición han planteado en diferentes momentos del proceso de paz y con objetivos muy distintos. Si bien tiene la ventaja de ser un escenario en el que convergerían todas las fuerzas políticas del país como expresión del interés popular, su finalidad dista de lo que se busca con la refrendación, en la medida en que se discutiría nuevamente lo acordado y se abriría la posibilidad de incluir temáticas que nada tienen que ver con el proceso de paz.

2. Referendo: Brinda legitimidad ya que supone la participación ciudadana alrededor de la paz, pero en estricto sentido no cumpliría con el objetivo de refrendar ya que es un mecanismo diseñado para consultar al pueblo sobre la aprobación o derogación de una ley, además implicaría someter a revisión y refrendación el texto completo del Acuerdo, lo cual es imposible en términos prácticos.

3. Consulta popular: Busca consultar a los ciudadanos sobre un asunto de vital importancia ya sea nacional, departamental, municipal, distrital o local. En principio, podría funcionar porque su finalidad se ajustaría a la búsqueda de la paz como interés nacional. Sin embargo, en términos procedimentales acarrea riesgos similares al plebiscito y es dispendioso: requiere que sea convocado y avalado por el Congreso, lo cual puede tomar entre 3 y 4 meses.

4. Iniciativa popular: Este mecanismo de participación consagrado en la Constitución Política –propuesto por Sergio Guarín, coordinador de la FIP–, se haría a través de un proyecto de ley que se presentaría al Congreso. Para Guarín, este mecanismo tiene la ventaja de que no sería un método de respaldo o rechazo al Presidente, no se contagiaría de la controversia que generan otros temas que se están discutiendo en el Congreso como la reforma tributaria y, permitiría la confluencia de líderes políticos y sociales en un ambiente de deliberación. La iniciativa podría centrarse en buscar que se habilite la implementación de manera directa o que se autorice al Presidente a que ejecute el Acto Legislativo para la Paz. Ahora bien, tendría la dificultad de que la recolección de firmas, más su trámite en el Congreso, tomaría demasiado tiempo.

Escenario 2: Refrendación e implementación simultánea

  • Vía Congreso

La idea de que la refrendación se haga por medio del Congreso es válida, pues es el órgano legislativo del Estado colombiano que representa, según la Constitución, los intereses y la voluntad del pueblo. Se suma que dentro de sus funciones está la de aprobar leyes, transformar la Constitución y hacer control político. El nuevo Acuerdo se podría equiparar a un paquete de leyes aprobable, lo que abriría las puertas a que la implementación se realice vía legislativa.

Este mecanismo ofrece algunas ventajas como:

  • No hace falta llevar a las urnas un Acuerdo que ya sufrió un revés importante, que también vivieron, en carne propia, las fuerzas políticas que lo apoyaban.
  • El Congreso cuenta con un apoyo político importante de la Unidad Nacional, por lo que el Acuerdo lograría una aprobación general.
  • Sería un mecanismo de refrendación ágil y, sin duda, más rápido que el plebiscito. En este sentido, el Gobierno lograría el objetivo de adelantar la implementación tanto como sea posible.

El riesgo está en que los representantes del No que llevan a cabo actividades legislativas (Centro Democrático), logren dilatar la refrendación del Acuerdo. Esto, en plata blanca, es un escenario lejano, ya que las mayorías en el Congreso se encuentran del lado del Sí.

Por otra parte, no se sabe qué tan legítimo resulta que el Congreso sea el órgano encargado de llevar a cabo la refrendación. Desde el inicio de las conversaciones de paz, las partes establecieron que usarían un mecanismo de participación popular para legitimar lo acordado, hacia dentro y hacia fuera. Si a esto se suma que algunos representantes del No han afirmado que el nuevo Acuerdo no incluyó sus peticiones de fondo, la legitimidad del Congreso como medio para refrendar quedaría en entredicho.

  • Decretos con fuerza de ley

Otro medio que podría resultar útil para refrendar los Acuerdos serían los denominados decretos con fuerza de ley, definidos por el Consejo de Estado como “(…) aquellos proferidos por el Presidente que tienen la naturaleza o connotación de ley, pues se expiden en ejercicio de funciones legislativas excepcionales. De tal manera, esta clase de actos tienen la misma jerarquía de una ley expedida por el Congreso de la República”.

Este mecanismo tiene algunas ventajas. Por un lado, el Presidente lograría, si es que el Congreso le permite excepcionalmente legislar (cosa que no es imposible, pues la Unidad Nacional es mayoría), incorporar el Acuerdo en el ordenamiento jurídico nacional sin que sufra mayores transformaciones, ya que no tendría el desgaste propio del ejercicio de creación que ocurre con el proceso normal que se da en el Congreso. Por otra parte, el Acuerdo entraría con jerarquía de ley en el ordenamiento jurídico. La Constitución acepta que los decretos emitidos bajo estas circunstancias tengan la misma jerarquía que cualquier ley emitida por el legislativo. En este sentido, las medidas que puedan llegar a controvertir al decreto tendrán que ser solo de orden constitucional, pues jerárquicamente, el Acuerdo estaría bien posicionado.

También hay desventajas, pues los decretos-ley tienen una revisión de constitucionalidad, por lo que la Corte podría definir o limitar el Acuerdo en contra de la voluntad de las partes firmantes. Se suma, desde un punto de vista político, que el Acuerdo no contaría con la base popular, con la que el Gobierno y las FARC siempre dijeron que iban a contar. Si se implementa este mecanismo, este será, sin duda, un punto de inflexión negativa para el Gobierno saliente y para la nueva fuerza política que se derive de la transición de las FARC.

Escenario 3: Sin refrendación

  • Pronunciamientos de las Cortes frente a demandas contra el Acto Legislativo para la Paz

Antes de que se realizara el plebiscito por la paz, diferentes sectores políticos y sociales del país interpusieron varios recursos judiciales ante la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Se trata, principalmente, de demandas que buscaban la derogación del Acto Legislativo 1 de 2016, conocido como Acto Legislativo para la Paz, o de algunos de sus artículos que contienen los procedimientos, iniciativas, facultades y otros instrumentos para avanzar en la implementación del Acuerdo final. Algunas de estas demandas fueron aceptadas y otras rechazadas.

De las que aún están en curso, cabe destacar las que radicaron Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque y Carlos Holmes Trujillo, delegados del Centro Democrático, en contra del artículo 5 del Acto Legislativo, que condiciona la implementación del Acuerdo al resultado favorable del plebiscito. Aunque las votaciones ya pasaron, lo cierto es que estas demandas siguen siendo estudiadas y existe la posibilidad de que se fallen a favor. De ser así, podrían tumbar dicho condicionamiento, con lo que los resultados del plebiscito quedarían sin efecto y se avanzaría, directamente, en la implementación del nuevo Acuerdo sin necesidad de refrendarlo. Paradójicamente, el costo político recaería sobre los promotores del No, quienes en su intento por frenar la refrendación, podrían terminar favoreciendo la implementación.

  • Implementación directa vía Congreso

Una de las alternativas que más acogida tiene para refrendar el nuevo Acuerdo es la implementación directa de lo pactado a través del Congreso de la República. Esta opción tiene la ventaja de la rapidez, ya que solo exigiría la presentación, por parte del Gobierno, de los diferentes proyectos legislativos calificados como prioritarios dentro del Acuerdo, para someterlos a aprobación del legislativo mediante el procedimiento de “fast track”.

Sin embargo, esto presenta dos problemas. Por un lado, iría en contra del espíritu de la Sentencia c-379 de 2016, que como ya se dijo, sugería renegociar un nuevo Acuerdo si ganaba el No (lo que ya ocurrió) y luego, una segunda refrendación popular. Y por el otro, aumentaría la polarización. Los promotores del No, al ver ignoradas sus reivindicaciones, empezarían a enarbolar un discurso de ilegitimidad que podría llevarlos a crear coaliciones políticas en contra de lo pactado de cara a las elecciones presidenciales del 2018. Puede que este riesgo se minimice por la disposición que ha demostrado el Gobierno para aceptar los resultados del plebiscito, abrir escenarios de diálogo con la oposición, revisar sus propuestas de ajuste y modificación, e incluir cerca del 80% de esas observaciones en el nuevo Acuerdo, según Humberto de la Calle, jefe negociador de Santos. Con esto, el Gobierno daría por descontada la refrendación al haber escuchado a todos los sectores y procedería a aplicar los compromisos adquiridos.

Ante la urgencia de poner en marcha el nuevo Acuerdo y acabar con la incertidumbre que generó el triunfo del No en el plebiscito, no parece viable la adopción de mecanismos que tengan la desventaja de generar más polarización y que se demoren mucho tiempo en ser aplicados. Por eso toma fuerza la idea de privilegiar alternativas ágiles que ahorren tiempo y dinero. El debate está abierto y la solución dependerá de los riesgos y oportunidades que decidan asumir el Gobierno colombiano y las FARC. Aun así, es seguro que habrá sectores inconformes.