Este artículo fue publicado en Razón Pública en la edición del 18 de mayo de 2015

Finalmente y siguiendo la recomendación del Ministerio de Salud, el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE) tomó la decisión de suspender la aspersión con glifosato sobre cultivos ilícitos. Según esta decisión, en el plazo de un mes una comisión técnica deberá formular las recomendaciones para ajustar la política de drogas.

Sabemos que el Estado suspenderá la aspersión, pero queda la pregunta de cómo reorientará sus esfuerzos en un momento de cambio en las tendencias de producción de cocaína.

Si seguimos por el mismo camino que hemos traído (y aún sin aspersión), la política en materia de cultivos de uso ilícito no arrojará los resultados esperados, no solo en cuanto a reducir la economía ilegal de las drogas, sino en cuanto a la atención de las regiones marginadas.

La improvisación en este asunto puede resultar muy costosa y le dará argumentos a quienes defienden la guerra contra las drogas. No es momento de darse palmaditas en la espaldas por la decisión tomada, para lograr un cambio verdadero necesitamos un debate serio sobre cómo el Estado puede tener una política más humana y eficiente en este asunto.

Más cocaína

En medio del debate sobre la aspersión área, la Oficina Nacional de Control de Drogas de la Casa Blanca anticipó las principales conclusiones del reporte de cultivos de coca para 2014.

El informe anuncia un aumento del 39 por ciento en las hectáreas cultivadas, que pasaron de 85.000 en 2013 a cerca de 112.000. También señala un aumento del 30 por ciento en el potencial de producción, pues se pasó de 185 toneladas métricas en 2013 a 245 en 2014. Si bien está información no es oficial (habrá que esperar el informe del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos –SIMCI-) y seguramente las cifras finales serán un poco más bajas, el aumento de los cultivos de coca es un hecho difícil de controvertir.

No es momento de darse palmaditas en la espaldas por la decisión tomada, para lograr un cambio verdadero necesitamos un debate serio sobre cómo el Estado puede tener una política más humana y eficiente en este asunto.

Pero más allá de repetir la cifra vacía del número de hectáreas cultivadas, habría que preguntarse cómo se explica el crecimiento. Dos hipótesis suenan con fuerza:

El aumento estaría relacionado con las expectativas generadas alrededor de los acuerdos de La Habana en aquellos territorios con cultivos, donde los mandos medios de las FARC estarían dando el mensaje a los campesinos de que sembrar coca asegurará el acceso a recursos del Estado durante el postconflicto. La baja en la producción de coca durante los años anteriores se habría debido al aumento en los precios de los minerales (especialmente el oro), que desplazó mano de obra hacia esta actividad. Con la caída en los precios del oro y la mayor intervención del Estado en zonas mineras. la coca habría recuperado su importancia.

Estas dos hipótesis son tan sugerentes como problemáticas y tienen el riesgo de simplificar un asunto mucho más complejo. Habría que considerar también que la demanda local de cocaína y sus derivados ha venido en aumento, que en Suramérica y África hay una expansión de este mercado y que -como advierte el informe de SIMCI 2014- hay nuevos actores especializados en producir y comercializar la pasta base de cocaína que estarían imprimiendo una nueva dinámica a la cadena del narcotráfico.

Aunque hay varias razones para explicar los aumentos o descensos en las áreas cultivadas, hay un común denominador entre las regiones productoras: el aislamiento geográfico, el rezago económico, la ausencia de las capacidades efectivas del Estado, así como la presencia de grupos armados al margen de la ley.

Dada esta realidad, el aumento de los cultivos, más allá de mostrar distintos márgenes de eficiencia de la aspersión, la erradicación o la interdicción, muestra la incapacidad del Estado para asumir las responsabilidades con las comunidades que allí habitan.

La aspersión no ha sido sino una muestra del poco interés del Estado en una intervención integral, y de su falta de compromiso con soluciones de largo plazo. El glifosato ha sido la forma de lidiar con lo que no le interesa al Estado.

¿Qué pasará sin fumigación?

Según la evidencia disponible podría decirse que el impacto de la decisión del CNE será diferenciado:

  • Distintos trabajos académicos han mostrado la poca efectividad de la aspersión para disminuir los cultivos ilícitos; en algunos territorios persisten las siembras a pesar de lo mucho que se haya fumigado.
  • Por otro lado, en zonas donde la aspersión ha sido suspendida (por ejemplo en la franja fronteriza con Ecuador o en el Catatumbo) los cultivos crecieron rápidamente.

Colombia no será un mar de coca si se suspende el glifosato, como dice el procurador, pero tampoco hay que desestimar las posibles consecuencias y riesgos de esta decisión.

La aspersión no ha sido sino una muestra del poco interés del Estado en una intervención integral, y de su falta de compromiso con soluciones de largo plazo.

Por el momento, el efecto inmediato de la suspensión será un pico en las fumigaciones con glifosato en las próximas semanas, pues este se usará lo más que se pueda con el argumento de evitar la multiplicación de los cultivos.

La Procuraduría ya anunció que demandará la resolución de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) donde suspenda o se revoque el plan desarrollo ambiental (plan que permite el uso de glifosato), lo cual podría retrasar el momento de suspender las fumigaciones.

Ventana de oportunidad

En términos estrictos, la aspersión no tiene sustituto. Aunque suena lógico decir que en lugar de fumigación tendría que haber más erradicación o más interdicción, no se pueden mezclar peras con manzanas.

Esto no quiere decir que la aspersión sea beneficiosa o eficiente, sino que era una herramienta funcional para un Estado enfocado en eliminar matas y no en atender al bienestar de los territorios. Dada esta realidad, una consecuencia clave de suspender la aspersión es obligar al Estado a salir de su zona de confort, a desarrollar nuevas capacidades para tener presencia efectiva en esos territorios y a reforzar estrategias que hasta ahora han ocupado un lugar secundario (como el desarrollo alternativo o el control de precursores).

Además, la fumigación ha tenido un manejo opaco, desarticulado y movilizado por incentivos perversos. No sabemos con certeza cuántos recursos ha consumido, ni de qué manera han sido ejecutados.

Aunque suena lógico decir que en lugar de fumigación tendría que haber más erradicación o más interdicción, no se pueden mezclar peras con manzanas.

El Estado necesita replantear la manera como ha respondido al problema de las drogas. Pero preocupa que mientras el momento exige cambios de fondo, algunos altos funcionarios le apuesten a un par de ajustes, cruzando los dedos para que aparezca una nueva sustancia que permita seguir haciendo lo mismo que antes.

La decisión de suspender la fumigación es una oportunidad para hacer ajustes y cambios en la política de drogas. No hay que perder de vista que la aspersión ha sido la herramienta que ha concentrado más recursos y que tiene (de lejos) la cobertura territorial más grande. Por tanto para reemplazarla se requiere un conjunto de medidas, basadas en evidencias, que permitan tener mejores resultados.

Las decisiones claves en la etapa de transición deberían estar enfocadas al menos en cuatro áreas.

Ajustes institucionales y prioridades

  • Se necesita una estrategia regional diferenciada, que canalice recursos hacia las zonas de alto riesgo, incluyendo las áreas de posible desplazamiento de cultivos. En este momento es clave lo que se haga en Nariño, Putumayo y Cauca.
  • Se necesita una lógica secuencial en las intervenciones a través de un esfuerzo multifacético de consolidación del Estado, que evite las prácticas clientelistas y la dispersión de recursos.
  • Se necesita una nueva arquitectura institucional que coordine efectivamente los esfuerzos, tal como recomienda la Comisión Asesora para la Política de Drogas.

Desarrollo territorial e integración social

  • Convendría que la Fiscalía defina los criterios para aplicar el principio de oportunidad para cultivadores, de manera que se evite la sanción penal y se precisen las penales.
  • Es importante abrir y mantener los espacios de concertación con comunidades afectadas por los cultivos de coca, definiendo un plan de sustitución que permita ir disminuyendo la vulnerabilidad regional.
  • Debe revalorarse la estrategia de consolidación, tomando los elementos esenciales del programa que arrojaron resultados positivos en la primera etapa. Ha llegado el momento de hacer una reingeniería en esta materia.
  • Es importante escuchar las propuestas de las organizaciones sociales de los territorios e incluir la voz de los productores de coca.

Estrategia contra eslabones fuertes

  • La erradicación manual debe fortalecerse donde las condiciones de seguridad lo permitan, como parte de una estrategia integral que involucre a las comunidades.
  • Hace falta un plan de choque para reforzar la interdicción fluvial y terrestre, con una transferencia de capacidades de los efectivos y fuerzas que estaban enfocados en la fumigación.
  • Debe haber especial énfasis sobre la represión de los grupos criminales especializados en producir y comercializar la pasta base de cocaína, y en concordancia con la estrategia contra las bandas emergentes.
  • Es crucial establecer un nuevo sistema de seguridad rural que refuerce las capacidades policiales, con el apoyo delimitado y temporal de las Fuerzas Militares.

Identificación de riesgos y evaluación

  • El Estado deber crear un sistema de alertas tempranas que identifique nuevas zonas de cultivos, acompañado de un plan de respuesta rápida para contenerlos, con la participación de las comunidades.
  • Todo lo anterior debe estar acompañado del monitoreo y la evaluación de las intervenciones en los territorios donde se dejará de asperjar.